MAGYAR BÍRÓI EGYESÜLET
1122 Budapest, Tóth Lőrinc utca 6.

A főbb megállapítások:

Az igazságszolgáltatás rossz hatékonysággal működik, erre utal az, hogy sok és egyre növekvő költség vetési pénzből nem tud igazán eredményeket felmutatni, a helyzet nem javult /illetve nem javult eléggé/ ennek bizonyítására a peres ügyhátralék nem, vagy csak kismérvű csökkenését hozza fel.

A nem hatékony működés oka pedig az, hogy az Országos Igazságszolgáltatási Tanács /a továbbiakban OIT/ rossz hatékonysággal igazgat, de ez nem is csoda, hiszen átláthatatlan és nem eléggé ellenőrzött a működése, továbbá érdekkötöttségénél fogva eleve nem képes a központi igazgatás feladatát hatékonyan ellátni, a túlsúlyos középszintű vezetés érdekeivel szemben a központi érdekeket érvényesíteni. Nem teljesültek tehát azok az elvárások, amelyek az új igazgatási modell 1997-es megalkotása elsődleges indokai és céljai voltak.

Fleck Zoltán kiindulópontja, vizsgálati módszerének lényeges elemei tehát a következők:

az igazgatás hatékonyságát az igazságszolgáltatás működése hatékonyságán keresztül méri le,

"befektetés"-nek a költségvetési előirányzat - nominálértéken számolt - alakulását tekinti,

a "hozam" mérőszámaként pedig a folyamatban maradt peres ügyek számát,

a kettő összevetésként alakított ki véleményt a bírósági igazgatás hatékonyságáról.

Ezen módszerek kielégítő voltával kapcsolatban ugyan vethetők fel aggályok 2, de - elsősorban az összehasonlítás lehetősége miatt - a vizsgálódás során én is ezeket a kritériumokat vettem alapul.

A költségvetési előirányzat alakulásához

Kétségtelen tény, hogy a bíróságok költségvetési előirányzata az új igazgatási modell óta a háromszorosára nőtt, erre az említett mű gyakran és szívesen hivatkozik, pl. olyan kommentárral, amely a bírói illetmények háromszorosra emelkedését „váratlannak és meglepőnek” nevezi3.

Ezen adat helyes értékeléséhez azonban szerintem feltétlenül hozzátartozik az összevetés
a/ egyrészt az ugyanazon időszak összesített költségvetési főösszegének alakulásával, továbbá
b/ az OIT működését megelőző időszak ugyanezen adatával.

Ez esetben ugyanis a meglepetés legott oldódik, nézzük a vonatkozó táblázatot4:

Költségvetési előirányzatok alakulása
  1998. év 2008. év
Bíróságok 22 67
a növekedés aránya   3
Összes 2 845 9 017
a növekedés aránya   3,16
Országgyűlés 5 17
a növekedés aránya   3,41
Az összegek milliárd forintban értendők

A táblázatból világosan kitűnik, hogy, a bíróságok költségvetési előirányzata valóban a háromszorosára nőtt, de a költségvetés fő előirányzatának a növekedési üteme is lényegében azonos volt ezzel, a 3,16 szorosára nőtt. A bíróságok költségvetési részesedése tehát nem növekedett.
A növekedés aránya tehát a fenti adatok ismeretében „váratlannak és meglepőnek” aligha nevezhető, lényegében szinten tartás történt.

Felvetődhetne ugyan, hogy a közhatalmat gyakorló szerveknél ettől eltérő is lehetett a helyzet, ezért nem érdektelenek az Országgyűlés, mint másik hatalmi ág adatai: e szerint az Országgyűlés költségvetési előirányzatának a növekedése 1998 és 2008 között 3,41-szeres volt, azaz nemcsak elérte, hanem némileg meg is haladta a bíróságok költségvetési előirányzatának háromszoros növekedését.

A fenti adatok tükrében tehát szó sincs arról, hogy a bíró ságok az OIT működésének megkezdése óta kiemelt, kivételezett költségvetési támogatás növekedésben részesültek volna!

b/ Célszerű összevetni a korábbi állapottal is, a már jogállami, de még miniszteriális bírósági igazgatással. 1991-től a bíróságok költségvetési előirányzatának összegét - az IM fejezeten belül címként - már tartalmazza költségvetési törvény. Az összevetést az is feltétlenül indokolttá teszi, hogy erre tényadatot a Fleck mű nem tartalmaz 5.

A bíróságok költségvetési előirányzatának összege 1991-ben 2,3 milliárd forint volt. Ha ezt az 1997-es évi 16 milliárdnyi összeggel összevetjük, hétszeres növekedési arány adódik.

Ebből az következik, hogy a bíróságok működésére a költségvetés által biztosított összeg növekedési üteme nagyobb volt korábban, mint az OIT működése alatt /1998 - 2008/.

A peres ügyhátralék alakulásához

Fleck Zoltán kimutatja, hogy az OIT eddigi működése alatt a peres ügyérkezés lényegében állandó volt - mintegy négyszázezer évente6 -, és ezzel lényegében együtt mozgott a befejezések száma is. Ez azt eredményezte, hogy mintegy kétszázezerre állt be az évente folyamatban maradt peres ügyek száma, a javulás csak igen kismértékű, nem számottevő /1997-ben 206 698, 2006-ban 183 636/.

Jön is a szigorú verdikt: „Ebből következően egy évtizednyi idő alatt nem sikerült az öröklött hátralékot ledolgozni a feltételek alapvető megváltozása ellenére sem. 1998 után erre a feladatra lényegesen kedvezőbb feltételek álltak rendelkezésre”.

A felelős pedig az OIT, amely „lehetőségeinek korlátozottsága a testület összetételéből és szervezeti helyéből származó érdekkötöttségnek köszönhető /Fleck I 163.o./. A racionális létszámgazdálkodás, valamint a középszintű igazgatás irányítása és ellenőrzése erőtlen nem képes lényegesen javítani az egész rendszer hatékonyságát, mert a központi érdekek képtelenek megfelelően érvényesülni a középszintű adminisztráció túlsúlya és ellenőrizhetetlensége miatt. A hatékonyság elmaradásának tehát szervezeti jellegű oka vannak” /Fleck I. 164.o./.

Erre is igaz azonban, hogy Fleck műve erről nem tartalmaz tényadatot az OIT előtti igazgatási időszakra nézve /1990 - 1997/, így nincs összevetési alap, amelyből a helyzet romlására vagy javulására lehetne következtetést levonni.

Ha ezt pótoljuk, az adódik, hogy a folyamatban maradt peres ügyek száma az OIT előtti időszakban megduplázódott, 1990-ben 99 724 peres ügy 7, 1997-ben 206 698 peres ügy maradt folyamatban /igaz, növekvő ügyérkezés mellett/.

Ha ezt összevetjük azzal, hogy az OIT működése alatt ez a szám nem megduplázódott, hanem kismértékben csökkent, az adódik, hogy az OIT igazgatása volt hatékonyabb. Ráadásul - mint láttuk - nem nagyobb, hanem kisebb mértékben emelkedő költségvetési előirányzat mellett!

Az OIT igazgatása az elvárások tükrében

Felvethető persze, hogy nemcsak a korábbi időszakot kell nézni, hanem azt is, hogy az OIT működéséhez fűzött elvárások teljesültek-e. Ekkor persze szembe kell nézni azzal, hogy mi is volt ez az elvárás? Kinek az "elvárása" volt a reális, legyen az irányadó? Hol kellene tartania az OIT-nak és az igazságszolgáltatásnak?

Ezt a problémát, a kérdés szubjektív voltát maga Fleck is felveti, "Vitatható természetesen, hogy ez az eredmény mekkora, mekkorának kellene lennie, sőt az adatokat többféleképpen lehet értelmezni, de legalább annak természetesnek kell lennie, hogy számot kell adni a teljesítményről” /Fleck I. 165. o./.

Véleményem szerint célszerű az OIT igazgatását bevezető törvény miniszteri indokolásából kiindulni. Ez a legautentikusabb forrás annak megismerésére, hogy mit tűzött ki célul a jogalkotó.

A Bszi. miniszteri indokolása a következőképpen jelöli ki a célt:

"Mára bizonyossá vált, hogy az igazságszolgáltatás feladatainak jogállami szinten történő ellátásához külön-külön nem elégséges a bírói létszám növelése, a hatáskörök és az eljárási szabályok időnkénti kisebb-nagyobb módosítása. A személyi és tárgyi feltételek javítása természetesen elengedhetetlen, de azt az ellentmondást, amely a bírósági igazságszolgáltatás tényleges helyzete, lehetőségei és a vele szemben támasztott elvárások között jelenleg fennáll, csak átfogó, minden kapcsolódó részt érintő reformmal lehet megoldani, ezért az eljárásjogok és a bírósági szervezet, a bíróságok igazgatása, valamint a bírák jogállása és javadalmazása területén alapvető változások szükségesek."

"A bíróságok igazgatása a hatályos szabályozás szerint részben külső igazgatás, mivel abban a végrehajtó hatalom képviselője - az igazságügy-miniszter - a részére biztosított jogkörök (vezetők kinevezése, fegyelmi eljárás kezdeményezése, a bíróságok működéséhez szükséges személyi és tárgyi feltételek biztosítása stb.) gyakorlásával vesz részt. A külső igazgatást ellensúlyozza a bírák által választott bírói testületek működése. Az elmúlt években a külső igazgatásban (a megyei bírósági elnökök kinevezése kérdésében, költségvetési kérdésekben), de magában a bírói testületek működésében is zavarok mutatkoztak. Az Alkotmánybíróság több határozatában - így az 53/1991. (X. 31.) ÁB. határozat, a 38/1993. (VI. 11.) ÁB. határozat, továbbá a 28/1995. (V. 19.) ÁB. határozat stb. - foglalkozott a bíróság mint önálló hatalmi ág és a végrehajtó hatalom viszonyával, illetve a bíróságokra vonatkozó szabályozás alkotmányossági kérdéseivel. Az Alkotmánybíróság határozatai ugyan nem állapították meg a hatályos szabályozás alkotmány-ellenességét, azonban a különvéleményekben lényegében megfogalmazásra került az, hogy megnyugtató megoldást a bíróság függetlenségét kifejező szervezeti autonómia és önkormányzat jelentené.
A törvény mindezekre figyelemmel a bírósági szervezetet mint a végrehajtó hatalomtól elkülönült egységes szervezetet határozza meg, és a bírói függetlenség alapvető biztosítékaként a bíróságok igazgatásának olyan rendszerét alakítja ki, amely a politikailag semleges bírói hatalmat elkülöníti a törvényhozó és a végrehajtó hatalomtól. Ennek érdekében az igazságügy-miniszternek a bíróságok igazgatásával kapcsolatos jogosítványai megszűnnek és a bíróságok igazgatására a törvény létrehozza a kétharmad részben a bírák által választott bírákból, egyharmad részben delegáltakból álló Országos Igazságszolgáltatási Tanácsot, (a továbbiakban: OIT), amely az igazságügyi (bírósági) igazgatás legfelsőbb irányító szerve. Az OIT feladata a bíróságok működésével kapcsolatos minden olyan jogkör, amely a hatályos szabályozás szerint az igazságügyminisztert illeti meg."

/általános indokolás/

Ebből kitűnik, hogy az OIT létrehozásának döntő oka a bírói hatalmi ág függetlenségének egy magasabb szinten való biztosítása, kifejezése volt.

Kétségtelenül megfogalmazza az "igazságszolgáltatás jogállami szinten történő ellátásának igényét", de hogy ez pontosan milyen elvárást jelent, az értelmezés kérdése. Jelentheti azt is, hogy az ügyhátralék növekedése nem tartható fenn, ez esetben a helyzet konszolidálása, az ügyhátralék növekedésének megállása /sőt némi csökkenése/ is felfogható kitűzött célként, és ennek teljesülése eredményként és nem kudarcként értékelhető.

Az az elvárás nyilván kiolvasható, hogy az igazságügyi igazgatás legyen hatékonyabb. Azonban - mint ahogy az előbbiekben részletesen kifejtettem - az OIT hatékonyabban is működött, mint a korábbi modell.

Ezt meghaladóan az a kérdés, hogy az OIT megfelelt-e az "elvárásoknak", erősen szubjektív, mindig vitatható marad.

Budapest, 2009. március

Dr. Katona Sándor
tanácselnök, Legfelsőbb Bíróság

1 Fleck Zoltán: Bíróságok mérlegen valamint Bíróságok mérlegen II. szerkesztette és az előszót írta Fleck Zoltán, mindkettő Pallas Kiadó Kft. 2008. A továbbiakban Fleck I. és II.
2 Az igazságszolgáltatás hatékonyságára ugyanis nyilvánvalóan nemcsak az igazgatás milyensége hat. A nominálértéken való számítás is torzít olyan körülmények között, amikor a fogyasztói árak növekedése 1990 és 2008 között tízszeres volt /forrás: Élet és Tudomány 2009/9. 270 - 271. oldal/. A nem peres ügyek intézése valóban nem mosható össze a peresekkel, de teljes figyelmen kívül hagyásuk sem helyes.
3 Fleck II. 42 o. ezt a részt Navratil Szonja írta
4 Forrás: költségvetési törvények. Az OIT 1998-ban kezdte meg a működését. Az Országgyűlés esetén az „-4.cím összes” adat szerepel, mivel a fejezet többi címében szereplő kiadás nem tapad szorosan az Országgyűlés működéséhez.
5 Erről az időszakról általános elméleti fejtegetések találhatók a műben, az OIT működésére alkalmazott "flecki teszt", azaz a költségvetési előirányzat viszonya a folyamatban maradt peres ügyekkel, teljesen hiányzik.
6 Azt, hogy a nemperes ügyérkezés a duplájára emelkedett, és már közelít az egymillióhoz, nem tartja lényegesnek
7 Forrás: Bírósági Ügyforgalmi adatok 1990-ről, IM 1991.