1. Előszó

 

A szabálysértés jogirodalmi és normatív fogalma az idők során sokat változott (utóbbi sokáig hiányzott is), konszenzus abban mutatkozik, hogy kettős jogterületként egyfelől a bűncselekményeknél csekélyebb társadalomra veszélyességű cselekményeket, másfelől a közigazgatás rendjét a legváltozatosabb módon sértő magatartásformákat öleli fel. Anyagi jogi szempontból olyan tényállásszerűen, jogszabályban meghatározott magatartásformákról van tehát szó, amelyek elérték a jogalkotó ingerküszöbét, amely így az egyéb, polgári vagy közigazgatási jogi jogkövetkezményeken túl szükségesnek látta az állami büntetéssel fenyegetett feltétlen tilalom érvényesítését. Nem ugrották meg ugyanakkor mindezen cselekmények a bűncselekménnyé nyilvánításhoz szükséges magasabb lécet, mert a büntetőjog ultima ratio jellegéhez igazodóan nem jelentik a védett jogi tárgy komolyabb sérelmét.

Történetileg a szabálysértési jog a Csemegi-kódex trichotóm rendszerének kihágásaiból fejlődött ki az ’50-es-’60-as években, mint azt alább látni is fogjuk, noha az első kihágási jellegű szabályok már jóval a kódex előtt megjelentek a magyar jogfejlődésben.[2] A kihágásra irányadó eljárási szabályok kezdettől fogva eltértek más bűncselekményekétől, a rendesbírói út sem volt egyértelmű.

A számokat nézve mindig a bűncselekmények jelentették a jéghegy csúcsát, a kihágások, majd szabálysértések száma azt igen jelentősen meghaladta, még a lefelé szintén rapid módon növekvő látenciát figyelmen kívül is hagyva. A szabálysértések száma a ’80-as évek vége óta nagyjából állandó, helyszíni bírságok nélkül is mintegy évi hatszázezer ügyről van szó.[3] A helyszíni bírságok aktuális száma nem ismert, de minthogy már 1987-ben megközelítette az 1.300.000-et,[4] nem tévedhetünk nagyot, ha az utóbbi évtizedekben legalább évi másfél millió bírsággal számolunk. Az egyes ügyek többnyire elenyésző tárgyi súlya ellenére, a több mint kétmillió eljárást nézve egyáltalán nem mellékes a terület szabályozásának mikéntje.

Az ügyek óriási tömege miatt eljárási szempontból figyelemmel kell lenni egyrészről arra, hogy az állampolgárok jóval nagyobb részét érinti közvetlenül a szabályozás, és válnak valamilyen minőségben az eljárás résztvevőjévé, másrészt az eljárási szabályoknak lehetővé kell tennie az állami szerveknek az ügyteher feldolgozását. A közvetlen érintkezés miatt a polgároknak az államról alkotott véleményét érdemben befolyásolhatják az eljárásban szerzett benyomásai, ami korszaktól függetlenül egyfajta puha nyomás alá helyezi a jogalkotót (ahogy minden az életviszonyok széles körét érintő szabályozásnál), ahol ellentmondó igényként, változatos hangsúllyal jelenik meg a gyorsaság, hatékonyság, a szigorúság, a méltányosság, a tisztességes eljárás követelménye. Utóbbi dimenzióban hozott óriási változást a rendszerváltozás, amennyiben az Alkotmánybíróság – a szabálysértési eljárást többször is górcső alá véve – nagyon is konkrét hatást gyakorolt a jogalkotásra. Ennek eredményeként, bár a tanulmány tárgyát nem képező hatályos szabálysértési törvényt tekintik a kihágási joghoz való igazi visszatérésnek,[5] azt megelőzően is fokozatos növekedésnek indult a bíróságok végrehajtási, jogorvoslati, majd elsőfokú szerepe.

A jogorvoslati jog fogalmilag a sérelmes hatósági döntés korrekcióját lehetővé tevő eljárásforma, az adekvát jogorvoslat a tisztességes eljárás egyik meghatározó követelménye. Szűkebb értelemben a jogorvoslati eljárás személyileg-szervezetileg elkülönül az alapügytől, de látni kell azt is, hogy az elsőfokú hatóság saját aktusai is jogorvoslati jellegű hatással bírhatnak az ügyfélre, pl. egyes eljárási jogszabályok lehetővé teszik a határozat saját hatáskörben történő visszavonását, általánosnak tekinthető a kijavítás, a kiegészítés, az igazolási kérelem és újabban a kézbesítési vélelem megdöntésének lehetővé tétele, melyek szintén alkalmasak lehetnek sérelmezett joghatás orvoslására.

A közigazgatás feletti bírósági kontroll, a személyi szabadság elvonásának bírósági döntéshez kötése, a jogorvoslathoz és az általában vett tisztességes eljáráshoz való jog a rendszerváltás óta alapvető követelmény, azonban a jogalkotás mindezeknek csak némi fáziskéséssel tett eleget. Fenntartva azt, hogy a szabálysértési eljárás a lakosság széles rétegeit érinti, magát a jogterületet ehhez képest kissé jogirodalmilag elhanyagoltnak érezve, jelen tanulmány a szabálysértési eljárás jogorvoslati rendszerének (ki)fejlődésével, változásaival foglalkozik, különös tekintettel a bíróságok szerepére és a 2012. április 14. napjával hatályát vesztett 1999. évi LXIX. tv. (Sztv.) rendelkezéseire.

Jóllehet e tanulmány gerince – hogy egy beismerő vallomással zárjam a bevezetést – eredetileg a hatályos törvény jogorvoslati rendszeréről írott cikkem[6] első részeként született, az anyag terjedelme és jelentősége menet közben túlnőtt önmagán, ezért döntöttem a különválasztott és kibővített történeti rész külön publikálása mellett. A jogtörténeti téma ellenére az Sztv.-ről írtak némi aktualitással is bírnak, hiszen e jogszabály egyes ügyekben akár 2016. április 14. napjáig is alkalmazandó.[7]

 

2. A II. Világháború előtt

 

Közismert, hogy Magyarországon a polgári büntetőjog kialakulásával a Csemegi-kódex (1878. évi V. tc.) és az egy évvel később született Kihágási Btk. (1879. évi XI. tc., Kbtk.) trichotóm rendszert honosított meg, ahol a bűncselekmény – súlya szerint – kihágás, vétség vagy bűntett. A jóval később kialakult szabálysértések tételes jogi gyökerei egyértelműen a kihágásokból erednek, azonban a kihágás a szabálysértéssel szemben még egyértelműen kriminális cselekmény volt, az államigazgatás rendjét sértő közigazgatás-ellenes vonulattal való házasság csak szovjet hatásra, az 1950-es években következett be.

            A kihágások a büntetőjogon belül kezdettől fogva elkülönültek, amit nem csak a külön kódex ténye támaszt alá, hanem az is, hogy bűntettet és vétséget kizárólag törvény állapíthatott meg, kihágást viszont törvény, „ministeri” rendelet, a törvényhatóság, vagy törvényhatósági joggal fel nem ruházott szabad királyi város, vagy rendezett tanáccsal bíró város által kiadott szabályrendelet (Kbtk. 1. §). Az anyagi jog változásai nem képezik e tanulmány témáját, de hogy mennyire nincs új a nap alatt, érdemes a hatályos 2012. évi II. törvénnyel (Szabs. tv.) összevetésben felidézni, hogy a kihágások büntetési nemei a két hónapig terjedő elzárás és a legfeljebb háromszáz Ft pénzbüntetés voltak.[8]

A kihágások eljárásjogi szempontból is elkülönültek annak ellenére is, hogy a 1896. évi XXXIII. tc. a bünvádi perrendtartásról (Bp.) a büntetőeljárást egységes keretbe foglalta. A kihágások esetén mind a kényszerintézkedések, mind a terhelt eljárási kötelességei, mind az eljárási garanciák általában gyengébbek voltak.[9] A Bp. jogorvoslati rendszere háromfokú volt, azonban kihágás esetén semmiségi panasznak nem, csak ún. perorvoslatnak a jogegység érdekében volt helye, amit kizárólag az ügyész terjeszthetett elő (Bp. 556., 441. §).

Tovább cizellálta a helyzetet a bűnvádi perrendtartás életbe léptetéséről szóló 1897. évi XXXIV. tc., melynek 19. §-a a közigazgatási hatóságok hatáskörébe utalta a Kbtk. 58 taxatívan felsorolt – gyakran máig szabálysértésként továbbélő – tényállását, úgyszintén azokat, amelyeket más törvények ideutalnak, a miniszteri rendeletben megállapítottakat, ha a rendelet maga másként nem rendelkezik, és kivétel nélkül a szabályrendeletieket. Ebből adódóan a kihágási eljárás kezdettől fogva kettős volt, ténylegesen kisebbik része tartozott bírói útra, és ezzel egyértelműen a Bp. hatálya alá, míg a közigazgatási útra tartozó kihágások miatt eljáró – az ún. rendőri büntetőbíráskodást gyakorló –  hatóságokat a közigazgatási eljárás „egyszerüsitéséről” szóló 1901. évi XX. tc. határozta meg, aminek 22. §-a felhatalmazta a bel- és igazságügyminisztériumot a rendőri büntető eljárás egyéb részleteire és a közigazgatási hatóságok hatáskörébe utalt összes kihágási ügyekre – különös figyelemmel a fellebbvitel korlátozására – kiterjedő, egységes eljárási szabályzat megállapítására.

E szabályzat a rendőri büntető eljárás egységes szabályozása tárgyában kelt 65000/1909. BM rendeletben öltött testet. A rendelet a nem bírósági útra tartozó ügyekben eljáró hatóságokat gyűjtőnéven rendőri büntető bíróságoknak nevezi, és részletes felsorolását adja az első, másod- és harmadfokú hatóságoknak, az utóbbi az „illető miniszter” volt, „akinek hatáskörébe a kihágási ügynek végső fokon való elbírálását törvény vagy törvényben nyert felhatalmazás alapján kiadott miniszteri rendelet utalja” (r. 1. §). A rendelet jogorvoslati rendszere a Bp.-hez igazodóan kétfokozatú volt (r. 177. §), azonban a másodfellebbezést több részletszabály is korlátozta. Nem volt helye az elsőfokú ítélet ellen kizárólag enyhítés végett fellebbezésnek, ha a pénzbüntetés az 5 koronát, míg a másodfokú ítélet ellen ugyanezen célból, ha a 30 koronát nem haladta meg (r. 177. §). Ha a terheltet mind első, mind másodfokon bűnösnek mondták ki, a szintén 30 koronát meg nem haladó pénzbüntetés esetén további fellebbezésre csak a rendelet 178. §-ában tételesen felsorolt súlyos eljárási szabálysértésekre hivatkozással volt lehetőség. Fellebbezésnek a közléstől számított 15 napon belül volt helye, az főszabályként halasztó hatályú volt, ha egyéb törvény másként nem rendelkezett (169., 180. §).

Fontos, hogy a fellebbezésben meg kellett jelölni, hogy a határozat mely része ellen irányul, ennek hiányában úgy tekintették, hogy az egész ítéletet sérelmezi (168. §), ehhez kapcsolódóan a felülbírálat is korlátozott volt (204. §), amely azonban nem érvényesült meghatározott eljárási szabálysértések esetén. A másodfokú hatóság mind megalapozatlanság, mind lényeges eljárási szabályok megsértése miatt hatályon kívül helyezte az első fokú határozatot.[10] A másodfokú eljárásban súlyosítási tilalom érvényesült (205. §).

Fellebbezésnek csak az ítélet ellen volt helye, a végzés elleni rendes jogorvoslati forma a felfolyamodás volt. Ez főszabályként egyfokú volt, és a pénzbüntetést vagy más vagyoni marasztalást megállapító végzést kivéve halasztó hatállyal sem bírt.[11] Ezen kívül a rendelet három rendkívüli jogorvoslati formát is ismert, e helyütt szabályozta – véleményem szerint helyesen – az igazolási kérelmet (185-190. §), az újrafelvételt (191-195. §) és a jogerős határozatok kivételes felülvizsgálatát (196. §). Míg az újrafelvétel a mai perújítás előzménye, ennek megfelelően nagyjából annak okai is megegyeztek a mostaniakkal, addig a kivételes felülvizsgálat csak távoli rokonságot mutat a Be. felülvizsgálati eljárásával, mivel előbbit kizárólag a tiszti ügyész indítványozhatta harmadfokon felül nem bírált, törvénysértő ítélet, büntetőparancs vagy megszüntető végzés ellen, mégpediglen a harmadfokú hatóságnál. Mindebből az is következik, hogy a rendőri büntető bíróságok eljárása felett semmilyen rendes (királyi) bírósági kontroll nem érvényesült.

A klasszikus korszakot illetően említést érdemel még, hogy a Bp. büntetőparancs néven (533. §) ismerte a mai tárgyalás mellőzésével hozott végzések előképét. Lényeges eltérésként ekkor még a bíróságnak nem csak akkor kellett tárgyalást tartania, ha azt az arra jogosultak kifejezetten kérték, de akkor is, ha a terhelt a kiszabott pénzbüntetést határidőben nem fizette meg, és arra halasztást vagy részletfizetést sem kért (Bp. 535. §). A közigazgatási útra tartozó kihágások esetén az 1901. évi XX. tc. 19. §-a alapján mindez eltérően alakult, ugyanis tárgyalás tartása iránti kérelem hiányában a büntetőparancs végrehajtható volt, míg a kizárólag a büntetés mértéke ellen a terhelt fellebbezéssel élhetett, ekkor azonban a büntetőparancs az elsőfokú ítélettel volt azonos hatályú (20. §). Mindennek részletszabályait is a 65.000/1909. BM. r. tartalmazta (62-71. §).

 

3. Az átmenet évei

 

A II. világháborút kaotikus jogalkotási hullám követte. A változások kezdetben két szálon, párhuzamosan zajlottak. Ami a járásbírósági hatáskörbe tartozó kihágások eljárási szabályait illeti, 1951. május 22. napján hirdették ki, és 1952. január 1. napján lépett hatályba a büntető perrendtartásról szóló 1951. évi III. törvény, a második és egyben utolsó Bp. jelöléssel (e cikkben a továbbiakban „új Bp.”) illetett eljárási kódex.[12]  Az új Bp. 22. § (2) bekezdése szerint járásbírósági hatáskörbe a jogszabállyal kifejezetten odautalt kihágások tartoztak, egyéb kihágásokra a törvény hatálya nem terjedt ki (248. §). Ezen ügyekben másodfokon a megyei bíróságok jártak el.

  Míg az új Bp. is tartalmazott egy-két eltérő rendelkezést a kihágások miatt eljárásra,[13] jogorvoslati rendszere a korábbi törvénnyel szemben e tekintetben egységessé vált. Az új fellebbviteli rendszer egyfokú lett, és immár a végzések ellen is fellebbezésnek volt helye, ha azt a törvény ki nem zárta, utóbbi azonban fő szabályként nem volt halasztó hatályú [új Bp. 211. § (1) és (5) bek.]. A fellebbezésre jogosultak köre érdemben nem változott, a súlyosítási tilalom azonban megszűnt.[14] 

Rendkívüli jogorvoslatként szabályozta az új Bp. a perújítást (213.-224. §) és a perorvoslatot a törvényesség érdekében. Előbbi szabályai érdemben nem változtak, utóbbi azonban mind a korábbi semmisségi panasztól, mind a perorvoslattól a jogegység érdekében eltér, bár közelebb a másodikhoz áll. A törvényesség érdekében perorvoslatot kizárólag a legfőbb ügyész kezdeményezhetett a Legfelsőbb Bíróságon (LB) bármely büntetőbíróság jogerős határozata vagy intézkedése (tehát nem csak ítélete!) ellen, ha az álláspontja szerint törvénysértő volt. Az eljárás kihathatott a terheltre, a törvénysértés kimondásán túl a megtámadott határozatot az LB hatályon kívül helyezhette, és helyébe új, érdemi határozatot hozhatott, ennek során azonban az új Bp.-ben egyedüliként egyfajta súlyosítási tilalom is érvényesült.[15] Az igazolás már nem rendkívüli jogorvoslatként, hanem az általános eljárási szabályok között kapott helyet (68-70. §), de ez tartalmát érdemben nem befolyásolta, ugyanitt találkozunk továbbá a kijavítás és a kiegészítés szabályaival (85. §).

A korábbihoz hasonlóan az új Bp. ismerte továbbra is a büntetőparancsot, melyben – kihágás, főmagánvádra üldözendő vagy három évig terjedhető börtönnél nem súlyosabb szabadságvesztéssel büntetendő bűntett miatt – kizárólag pénzbüntetést lehetett kiszabni [új Bp. 146. (1) bek.]. A korábbi kódex ellenében a büntetőparancs akkor is végrehajtható volt, ha a terhelt vagy más jogosult 15 napon belül nem kérte a tárgyalás tartását, és új elem volt az is, hogy ha a kérelme alapján tűzött tárgyaláson szabályszerű idézésre nem jelent meg, a bíróság a büntetőparancsot végrehajthatónak nyilvánította [új Bp. 146. (1) bek.].

A kihágási bírósági (vagyis közigazgatási) hatáskörbe tartozó kihágások ügyét a kihágási bíróságokról és azok eljárásáról szóló 1951. évi 35. törvényerejű rendelet volt hivatott rendezni,  preambuluma szerint a kihágási bíráskodás megjavítása érdekében. A tvr. a kihágási ügyek elsőfokú hatáskörét a járási illetve városi tanácsok végrehajtó bizottságára, illetve a járási vagy városi rendőrkapitányságok vezetőjére telepítette, melyeket gyűjtőnéven továbbra is kihágási bíróságnak hívott, míg a másodfokú hatóságok ezek felettes szervei voltak (tvr. 1.§-a).

A tvr. a jogorvoslatokkal fő szabályként meglehetősen nagyvonalú volt: a kihágási eljárásban hozott ítélet vagy végzés ellen 8 napon belül, egyfokú fellebbezésnek volt helye, amely az ítélet, illetőleg a végzés bármely rendelkezése ellen vagy a rendelkező rész megtámadása nélkül az indokolás ellen is irányulhatott. Fellebbezésnek érdemi és eljárási okból egyaránt helye volt [tvr. 10. § (1) és (2) bek.]. Jelentősen korlátozta e nagyvonalúságot ugyanakkor, hogy az ötven forintot meg nem haladó pénzbüntetést kiszabó ítélet ellen egyáltalán nem volt fellebbezésnek helye, ha az ítélet mellékbüntetést, polgári jogi igény alapján érvényesített követelésnek vagy eljárási költségnek megfizetésére való kötelezést sem tartalmazott (12. §). A jogszabály részletesen meghatározta a fellebbezésre jogosultakat (11.§), a másodfokú hatóságok reformatórius és kasszációs jogkörét (13. §), amely során súlyosítási tilalom az új Bp.-hez hasonlóan itt sem érvényesült. Ismerte a perújítást (14. §), valamint – bár ennek az ’50-es évek elején a gyakorlati jelentősége igen csekély lehetett – a Belügyminisztérium keretei közt működő Kihágási Tanács révén a felülvizsgálatot törvényesség érdekében (16-18. §).

Mindkét Bp.-hez hasonlóan további jogorvoslati formaként ismerte a tvr. a tárgyalás tartása iránti kérelmet (8. §). Amennyiben ugyanis a feljelentést hatósági szerv vagy társadalmi szervezet tette, és a tényállás tisztázottnak látszott, a tvr. változatlanul lehetővé tette tárgyalás tartása nélkül a büntetőparancs kibocsátását, melyben 300 Ft-ot meg nem haladó pénzbüntetést lehetett kiszabni (7. §), és rendelkezni különféle járulékos kérdésekről. Ezen speciális döntés ellen kérhették fellebbezés helyett a tárgyalás tartását az arra jogosultak; a tvr. 8. § (3) bekezdése az új Bp. analógiájára kimondta, hogy a büntetőparancs jogerőre emelkedik, ha a tárgyaláson az azt kérő igazolatlanul nem jelenik meg.

A fenti tvr. 5. §-ában foglalt felhatalmazás alapján a kihágási eljárás részletszabályait az 59/1952. (VII. 1.) MT rendelet (KESZ) tartalmazta. A jogorvoslatok körében kimondta pl. további korlátozásként, hogy a végzés elleni fellebbezésnek csak a külön megjelölt esetekben van halasztó hatálya, fontos okból azonban a végzés foganatosítását mind az első-, mind a másodfokú kihágási bíróság a fellebbezés elintézésig felfüggesztheti [KESZ 64. § (2) bek.], meghatározta a fellebbezési eljárás, a rendkívül jogorvoslatok részletes eljárási rendjét (VIII.-X. Fejezet). A szabályozást a jogalkotó maga is ideiglenesnek tekintette a szovjet államigazgatási jogsértések és az értük államigazgatási szervek által kiszabott rendbüntetés felé történő elmozdulás útján azzal, hogy az „osztályharc adott konkrét viszonyai között nálunk szükséges a kihágási bíráskodás intézményének fenntartása”.[16]

Nyugvópontról szó sem volt, egy évvel követte a KESZ-t a rendőrségi kihágási bíráskodás megszüntetéséről és a kihágási eljárásra vonatkozó egyes rendelkezések módosításáról szóló 1953. évi 16. törvényerejű rendelet, amely elsősorban hatásköri szabályok terén hozott jelentős változást, átmenetinek deklarált szabályként a rendőrség kihágási bíráskodási jogkörét a helyi tanácsok végrehajtó bizottságaira ruházta át [1. § (1) bek.]. A preambulumban deklarált – a mai napig követendő – jogalkotói cél az volt, hogy a bűncselekmények miatti eljárás kizárólag a bíróságok hatáskörébe tartozzék. Új jogorvoslati formát is bevezetett: a jogerős határozat elleni törvényességi óvást, ha a határozat „törvénysértő vagy alaptalan” (4. §).

Az 1953. évi 16. tvr. céljait újabb két évvel később a kihágás intézményének és a kihágási bíráskodásnak megszüntetéséről szóló 1955. évi 17. tvr. valósította meg, amely címéhez méltón mind a járásbírósági, mind a kihágási bírósági (vagyis a fentiek szerint tanácsi) hatáskörbe tartozó kihágásokat megszüntette, és azokat – egyes taxatíven felsorolt, bűntetté minősített tényállásokat kivéve – szabálysértésekké nyilvánította (1.-5. §), amivel a magyar büntetőjog monistává vált.[17] A tvr. hatályon kívül helyezte többek között az 1951. évi 35. tvr.-t és a KESZ-t, meghatározta a szabálysértési eljárás néhány alapelvét, amelyek azonban eljárási rendelkezéseket nem tartalmaztak.

Az 1955. évi 17. tvr.-rel együtt – 1955. július 1. napjával – lépett hatályba a 32/1955. (VI. 8.) MT rendelet a szabálysértési ügyek intézéséről, mely a magyar jogtörténelem első, kifejezetten a szabálysértési eljárás általános szabályait meghatározó jogszabálya volt. A rendelet IV. Fejezete rendelkezett a jogorvoslati rendszerről. Az általános jogorvoslat a fellebbezés volt, melynek a határozat kézbesítésétől számított 8 napon belül bármilyen határozattal szemben helye volt, ha azt maga a rendelet ki nem zárta (49. §). A fellebbezési jog ténylegesen alanyi oldalról volt valamelyest korlátozott, hiszen fellebbezési joga az elkövetőnek hívott kvázi-terheltnek volt, valamint házastársának, meghatalmazottjának, a fiatalkorú törvényes képviselőjének és gondozójának, úgyszintén annak, akire a határozat rendelkezést tartalmazott – a feljelentőnek és a sértettnek azonban nem (50. §). A másodfokú hatóságnak korlátlan reformatórius és hatályon kívül helyezési joga volt (54. §), mindennemű súlyosítási tilalom nélkül.

További jogorvoslati formaként jelenik meg az MT. rendeletben a halasztó hatályú ügyészi óvás, aminek a szabálysértési hatóság (a rendelet szóhasználatával a bírságoló szerv) vagy eleget téve hatályon kívül helyezte saját határozatát, vagy az ügyet felettes szervéhez terjesztette fel. A felettes szerv határozata ellen újabb ügyészi óvásnak volt helye (56.-58. §). A rendelet lehetővé tette a méltányosságot is, a jogerős bírságot a legfelső felügyelet ellátó szerv kérelemre mérsékelhette vagy elengedhette (62. §).

A 32/1955. (VI. 8.) MT rendelet szerint az elkövető a pénzbírságot (rendbírságot, eljárási költséget) a jogerőre emelkedéstől számított tizenöt napon belül illeték módjára volt köteles leróni, ennek elmaradása esetén a behajtás az illetékekre vonatkozó jogszabályok szerint – mai terminológiával adók módjára – történt. Ezzel, minthogy szabadságvesztésnek, elzárásnak a rendelet szerint egyáltalán nem volt helye, elmondható, hogy furcsa módon a végrehajtás, és e miatt a szankciók súlya szempontjából a szabálysértési eljárás az ’50-es évek második felében volt leginkább közigazgatási jellegű.

Ez sem maradt sokáig így, a szabálysértési eljárás egyes kérdéseiről szóló 1959. évi 36. tvr. 1. §-a vezette be azt a szabályt, hogy ha az elkövető a pénzbírságot kiszabó határozat jogerőre emelkedésétől számított tizenöt nap letelte után felszólításra sem tesz eleget befizetési kötelezettségének, a szabálysértési hatóság (itt megjelent ez az elnevezés is!) azt elzárásra változtatja át. Ez ellen jogorvoslatnak nem volt helye. Az önállósuló szabálysértési jogban egy régi-új eljárási és jogorvoslati forma is megjelent: ha a cselekmény csekély súlyú, a tényállás világos és a szabálysértés elkövetése „nyilvánvaló” volt, a szabálysértési hatóság tárgyalás tartása nélkül is szabhatott ki szintén utóbb elzárásra átváltoztatható pénzbírságot (tvr. 3. §-a). A korábbi kihágási eljárás során hozott büntetőparancshoz hasonlóan itt is tárgyalás tartását lehetett kérni, azonban a jogorvoslati forma neve a később még visszaköszönő kifogás lett. A kifogás annyiban több is volt a tárgyalás korábbi, illetve a jelenleg hatályos tárgyalás tartása iránti kérelemnél, hogy a hatóságnak lehetősége volt a határozatot a kifogásnak megfelelően módosítani, és csak egyet nem értése esetén volt köteles tárgyalást tűzni.

 

4. Az 1968. évi I. tv.

 

Néhány évi viszonylagos nyugodalmat követően, 1968. október 1. napján lépett hatályba a szabálysértési anyagi és eljárási jogot átfogóan, kódex jelleggel szabályozó 1968. évi I. tv., mely nem kevés változtatással több mint 30 éven át hatályban maradt. A kódex különös része ugyan sok szabálysértési tényállást tartalmazott, azonban ezen túl is számos jogszabály (1. §) határozhatott és határozott meg további szabálysértéseket. Ez a heterogenitás egészen 2012. április 15-éig maradt fent, amely eljárásjogi szempontból közömbös, hiszen a törvény (és később az Sztv.) eljárási, köztük jogorvoslati rendelkezései valamennyi ügyben érvényesültek.

E jogorvoslati rendszer bírósági hatáskört eredetileg egyáltalán nem tartalmazott. A törvény a 1959. évi 36. tvr.-hez hasonlatosan lehetővé tette a szabálysértési hatóság számára a tárgyalás tartása nélküli határozathozatalt, mely ellen a kézbesítésétől számított 8 napon belül kifogást terjeszthetett elő mindaz, akire a határozat rendelkezést tartalmazott [1968. évi I. tv. 51. § (1)-(2) bekezdés]. Ha a kifogásnak a hatóság nem adott helyt és módosította megfelelően saját határozatát, 30 napon belül tárgyalást tartott, az elkésett vagy nem jogosult által előterjesztett kifogást pedig elutasította [51. § (4) bek.].

A törvény III. fejezete szerinti akkori szabálysértési hatóságok és szabálysértés miatt eljáró más szervek a kifogás alapján vagy bizonyítás érdekében – fő szabályként nyilvános – tárgyalást tartottak, melyen hozott érdemi ügydöntő határozat ellen az itt még egyszerűen elkövetőnek nevezett, a későbbi jogszabályokban már eljárás alá vont személyként megjelölt kvázi-terhelt és a sértett korlátlanul, míg aki kártérítést kért, kárigényét bejelentette vagy reá a határozat rendelkezést tartalmazott, kizárólag a határozat őt érintő része ellen fellebbezést terjeszthetett elő [1968. évi I. tv. 68. § (1) bek.]. A halasztó hatályú fellebbezésnek a közléstől számított (a későbbi törvények határidejével szemben) 15 napon belül, az elsőfokú hatóságnál volt helye, mely az iratokat 8 napon belül a másodfokú szabálysértési hatóságra – és nem a bíróságra – terjesztette fel [68. § (3)-(4) bek.]. Egyértelmű helyzetet teremtett a törvény 52. § (2) bekezdése, amely kimondta, hogy az eljárás során hozott egyéb határozat ellen az érintett személy akkor fellebbezhet, ha a szabálysértési hatóság bírságot szab ki, eljárási költséget állapít meg, vagy a fellebbezést e törvény külön megengedi.

Minthogy általános szabálysértési hatóságként egészen a rendszerváltásig a községi, városi és fővárosi kerületi tanács végrehajtó bizottságának igazgatási feladatokat ellátó szakigazgatási szerve, illetve a megyei városi kerületi hivatal járt el, a másodfokú hatáskört a korabeli törvény a járási hivatal, illetve a városi és fővárosi kerületi tanács végrehajtó bizottsága igazgatási feladatokat ellátó szakigazgatási szerveihez telepítette [1968. évi I. tv. 29. § (1)-(2) bek.]. Pénzügyi, vám-, deviza- és adószabálysértések, illetve rendőrségi szabálysértések elbírálására külön most nem részletezendő egyéb hatóságok rendelkeztek hatáskörrel, másodfokú hatóságként mindezek korabeli felettes szervei jártak el (30., 31., 32. §).

Az első és másodfokú szabálysértési hatóságok pontos megnevezése 1989. után hűen képezte le a rendszerváltás utáni közjogi fejlődést. Az 1991. évi XX. tv. 32. §-ával történt módosítás alapján 1991. július 24. napjára elsőfokú általános szabálysértési hatósággá a jegyző vált, míg másodfokú hatóságává ekkor a köztársasági megbízott, majd az 1994. évi LXIII. tv. 62. § (4) bekezdés a) pontjával történt módosítással 1994. december 1. napjától a közigazgatási hivatal vezetője avanzsált. Az egyéb szabálysértési hatóságok megjelölése is időről időre változott, mely alól kivételt csak az egyébként a mai napig azonos elnevezéssel működő rendőrkapitányságok és főkapitányságok képeztek.[18]

A másodfokú eljárás szabályainak lényege szerint az elkésett vagy nem jogosulttól származó fellebbezést az elsőfokú hatóság utasította el, míg a másodfokú hatóság az iratok alapján határozott, szükség esetén azonban az érdekelteket meghallgathatta és egyéb bizonyítékokat szerezhetett be, avagy minderre az elsőfokú hatóságot utasíthatta [1968. évi I. tv. 69. (1)-(2) bek.]. A másodfokú hatóság az elsőfokú határozatot helybenhagyhatta, megváltoztathatta, vagy hatályon kívül helyezése mellett az eljárást megszüntethette, új eljárást rendelhetett el vagy „más megfelelő” intézkedést tehetett [69. § (3) bek.], amely más eljárási törvényekkel vagy a fenti előzményekkel összevetve értelemszerű, azonban – mint látni fogjuk – a későbbiekben jelentős és nem feltétlenül üdvös változásokon ment keresztül. A határozat kézbesítése az elsőfokú hatóságra hárult [69. § (4) bek.].

További jogorvoslati formaként, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv (Áe.) 71. §-ához hasonlóan az 1968. évi I. tv. 70. §-a ismerte a felügyeleti intézkedést, ha a felettes államigazgatási szerv azt állapította meg, hogy a szabálysértési hatóság határozata vagy intézkedése jogszabálysértő, ezt orvosolta, azonban a határozatot az elkövető terhére nem módosíthatta, viszont az eljárás törvénysértő megszüntetése esetén a határozat jogerőre emelkedésétől, az intézkedés megtételétől számított 6 hónapon belül új eljárást rendelhetett el. Ezen túlmenően az eljárás fölött a – a 32/1955. (VI. 8.) MT rendelet szabályaihoz hasonlóan – az ügyész is gyakorolta általános törvényességi felügyeleti jogát, részt vehetett a tárgyalásokon, halasztó hatályú óvást nyújthatott be, felszólalhatott, figyelmeztetéssel élhetett (71. §). Az óvással való egyet nem értése esetén a szabálysértési hatóság köteles volt az óvást nyolc napon belül, az ügyész egyidejű értesítése mellett felettes szervéhez felterjeszteni [1972. évi V. tv. a Magyar Köztársaság ügyészségéről 15. § (3) bek.].

Szintén a 32/1955. (VI. 8.) MT rendelet köszön vissza a méltányosság szabályaiban, itt azonban már nem feltétlenül minisztériumi hatáskörbe került a bírság (eljárási költség, stb.) elengedése, hanem az 1968. évi I. tv. 75. §-ában meghatározottak szerint vagy a magasabb szintű tanács végrehajtó bizottsága elnökéhez vagy ilyen hiányában a minisztériumhoz vagy országos hatáskörű szervhez. A rendszerváltás e rendszert sem hagyhatta érintetlenül, az 1991. évi XX. törvény 35. §-ával történt módosítást követően méltányosságra önkormányzati ügyben a képviselőtestület vált jogosulttá, míg egyéb ügyekben a miniszter vagy országos hatáskörű szerv vezetője.

Végezetül az 1968. évi I. tv. is ismerte a „bagatell jogorvoslatoknak” tekintett kijavítási, kiegészítési, illetve igazolási kérelmet (65-67.§). A kiegészítő határozat ellen fellebbezésnek volt helye [65. § (3) bek.], míg – a törvény már hivatkozott 52. § (3) bekezdésére figyelemmel – a kijavító és az igazolási kérelmet elutasító határozat ellen a fellebbezés kizárt volt, garanciális jelleggel azonban az elkésett fellebbezéshez kapcsolódó igazolási kérelmet a másodfokú hatóság bírálta el.

A jogorvoslati rendszerhez közvetlenül nem kapcsolódik, azonban a későbbi jogfejlődés és a bíróság egyre tágabbá váló jogköre megértése érdekében rövid ismertetést igényel a végrehajtási rendszer is. A bírságot 15 napon belül kellett megfizetni, mely eredménytelen eltelte után a szabálysértési hatóság közvetlen letiltást bocsátott ki az elkövető munkáltatójának [1968. évi I. tv. 72. § (1) bek.], ha a letiltásra nem volt lehetőség, az eredményre nem vezetett vagy csak aránytalanul hosszú idő alatt vezetett volna, a pénzbírságot – a helyszíni bírságot, a fiatalkorúakkal szemben, vagy a különféle felügyelők (munkavédelmi, stb., vö. 35-36. §) által kiszabott bírságot kivéve – elzárásra kellett átváltoztatni [72. § (2) bek.]. Az átváltoztatásról az elsőfokú szabálysértési hatóság határozott, határozata ellen megengedő rendelkezés hiányában fellebbezésnek helye nem volt.

A végrehajtási szabályokkal összefüggésben jelent meg a szabálysértési jogban elsőként a bírósági jogorvoslat lehetősége: az 1990. évi XXII. tv. 7. §-a 1990. március 1-i hatállyal a törvényt 71/A §-szal egészítette ki, lehetővé téve az átváltoztató határozat törvényességének bírói felülvizsgálatát. A halasztó hatályú kérelmet az átváltoztató határozat közlésétől számított 8 napon belül lehetett az elsőfokú hatóságnál benyújtani, mely azt haladéktalanul a székhelye szerint illetékes helyi bíróságnak továbbította. A bíróság a kérelmet tárgyaláson kívül bírálta el, azt elutasította, vagy törvénysértés esetén az átváltoztató határozatot hatályon kívül helyezte, és a szabálysértési hatóságot a végrehajtás folytatására utasította. Az alapeljárásban észlelt törvénysértés esetén a bíróságnak kasszációs joga még nem volt, a kérelem elbírálásának „függőben tartása” mellett az ügyészt értesíthette, ha az érdemi határozat törvényességét aggályosnak látta. Mai szemmel már szokatlannak tűnő módon a 71/A. § (6) bekezdése nem csak azt mondta ki, hogy a bíróság végzése ellen nincs helye fellebbezésnek, hanem a bírósági eljárás egyéb kérdéseire az akkor hatályos, a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvénynek a különleges eljárásra vonatkozó szabályait is alkalmazni rendelte.

Az 1968. évi I. tv. 71/A. §-át a 63/1997. (XII.12.) AB határozat semmisítette meg 1998. december 31-i hatállyal, megállapítva a jogalkotónak a szabálysértési jog újraszabályozásának elmulasztásában megnyilvánuló mulasztásos alkotmánysértését. Az alkotmánybírósági határozat az Sztv. megalkotásának közvetlen előzménye volt. A 18. § és 71/A. § pro futuro történt megsemmisítése ahhoz a furcsa helyzethez vezetett, hogy 1998. december 31. és 1999. július 12. napja között a pénzbírság elzárásra való átváltoztatásának – a 32/1955. (VI. 8.) MT rendelet eredeti szabályaihoz hasonlóan – ismét egyáltalán nem volt helye. A kialakult helyzetet a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. tv. (Szbt.) 64. §-a volt hivatott orvosolni, amely az 1968. évi I. tv. korábban megsemmisített 18. §-ában helyezte el az átváltoztatás szabályait, azzal a jelentős változással, hogy arról a továbbiakban a szabálysértési hatóság székhelye szerint illetékes helyi bíróság döntött, amely 15 napon belül, tárgyalás nélkül határozott. A bíróság közelebbről meg nem jelölt törvénysértés esetén a szabálysértési hatóság határozatát hatályon kívül helyezte, döntése ellen nem volt helye jogorvoslatnak. Ez a szabályozás az eddigre már ki is hirdetett, de még nem hatályos Sztv. közvetlen előképe volt. A Be. szabályait már nem rendelte megfelelően alkalmazni, ugyanakkor a bírósági eljárásra a jogorvoslat kizártságán és a fenti határidőn kívül semmilyen eljárási szabályt nem állapított meg.

 

5. Az 1999. évi szabálysértési törvény

 

A fenti előzményeket követően lépett hatályba 2000. március 1. napján a szabálysértésekről szóló, utóbb számos alkalommal módosított 1999. évi LXIX. törvény (Sztv.), mely jogorvoslati rendszere már a jogszabály eredeti szövegével is komoly elmozdulást jelentett.

Az általános szabálysértési hatóság maradt a jegyző, míg egyes ügyekben továbbra is a rendőrség és a vámhivatal, avagy a szabálysértés miatt eljáró más szervek jártak el (Sztv. 32-35. §), azonban mindezen szervek felettes szerveinek másodfokú hatásköre megszűnt a szabálysértési határozatokkal szembeni fellebbezési joggal együtt. A kodifikáció során felmerült több lehetőség közül[19] végül az valósult meg, hogy a felelősséget megállapító első fokú határozattal szemben a továbbiakban a közléstől számított 8 napon belüli, halasztó hatályú kifogásnak volt helye, amit az eljárás alá vont személy, a védő, a törvényes képviselő, valamint – kizárólag a kártérítést megállapító rendelkezéssel szemben – a sértett volt jogosult előterjeszteni. A kifogást immáron az érdemi határozatot hozó szabálysértési hatóság székhelye szerinti helyi bíróság bírálta el [Sztv. 36. § (1) bek., 41. § (2) bek.].

E változtatás teljesen új, és ha nem is teljesíthetetlen, de érezhető mértékű többletfeladatot rótt a bíróságokra. A szabálysértési jog önállósulása jegyében a jogalkotó szakított az 1968. évi I. tv. azon ideiglenes szabályával, amely a törvényben nem szabályozott egyéb eljárási kérdésekre az akkor hatályos Be.-t rendelte megfelelően alkalmazni, és többé-kevésbé részletesen határozta meg a bírósági eljárás szabályait. A kodifikáció során a kifogás elbírálását tekintették a bíróság fő eljárási formájának, így annak a törvény X. fejezetében elhelyezett szabályait rendelték különféle eltérésekkel a bíróság hatáskörébe került egyéb eljárási formák esetén is (Sztv. 112., 119., 125. §-ai szerinti eljárások). A bíróság egyesbíróként járt el, az elsőfokú bíróság feladatait titkár is elláthatta, aki tárgyalás tartására nem volt jogosult [Sztv. 92. § (1) bekezdés].

A bírósági titkárok önálló aláírási joggal történő felruházása minden esetben a bírók tehermentesítését szolgálja, mely nyilvánvalóan az Sztv. esetén sem történt másként, azonban az 1/2008. (I.11.) AB határozat a törvény ezen mondatát 2008. június 30. napi hatállyal megsemmisítette azzal, hogy az „Alkotmány 46. § (1) bekezdése az egyes eljárásrendek (polgári, büntető, közigazgatási) megjelölése nélkül rögzíti, hogy a bíróság - ha a törvény másképpen nem rendelkezik - tanácsban ítélkezik. Mindez azt jelenti, hogy amennyiben törvény másként rendelkezik, akkor az ítélkező tevékenységet egyesbíró is elláthatja. A 46. § (3) bekezdése értelmében egyesbíróként csak hivatásos bíró járhat el. A hivatásos bíró egyesbírókénti eljárása a bíróság ítélkező tevékenységének megvalósítását jelenti.” Az alkotmánybíróság – helyesen – arra a következtetésre jutott, hogy egyfelől a bírósági titkár nem tekinthető hivatásos bírónak, másrészről az Sztv. szerint tárgyalás tartása nélkül is folytathatnak szűken értett ítélkező tevékenységet – „jogvitát vagy jogsértést jogszabály alapján bírálnak el, vagy valamely alkotmányos jog megsértésével vagy vélt megsértésével összefüggésben hoznak olyan döntést, mely a jogokra, kötelezettségekre vagy az érintettek törvényes érdekeire érdemi kihatással van.”

A pro futuro megsemmisítésre figyelemmel a bírósági titkárok „jogfosztottsága” ugyancsak kérészéltű volt, mivel a jogi személlyel szemben alkalmazható büntetőjogi intézkedésekről szóló 2001. évi CIV. törvény módosításáról szóló 2008. évi XXVI. törvény 21. § (1) bekezdése akként kodifikálta újra az Sztv. 92. § (1) bekezdését, hogy bírósági titkár az egyidejűleg beiktatott új 92/A. §-a szerinti döntések meghozatalára jogosult. Ezen, a hatályos Be.-hez hasonló megoldást a közbiztonság javítása érdekében szükséges egyes törvénymódosításokról szóló 2010. évi LXXXVI. törvény 23. § (3) bekezdése 2010. július 19. napjával helyezte hatályon kívül, mely jogszabály 6. §-a egyidejűleg új (5) bekezdéssel is egészítette ki az Sztv. 36. §-át: „E törvény alkalmazásában a helyi bíróság jogkörében bírósági titkár is eljárhat.” Ez a rendkívül praktikus és a bíróságoknak érdemi segítséget jelentő változás a fenti AB határozatra figyelemmel alkotmányellenes volt, azonban az Alkotmány 2010. augusztus 11-i módosítása[20] az alkotmány 46. § (3) bekezdését – a kabátot a gombhoz szabva – akként egészítette ki, hogy „helyi bíróság hatáskörébe tartozó, törvény által meghatározott ügyben, egyesbíró hatáskörében bírósági titkár is eljárhat, aki e tevékenysége során független, csak a törvénynek van alárendelve.”

A kérdés 10 év jogfejlődés után nyugvópontra jutott, a fenti szöveget Magyarország Alaptörvénye 27. Cikk (3) bekezdése szinte szó szerint vette át, amivel állandósította a bírósági titkárok szerepét, ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy a szabálysértési ügyekben a járásbíróságokon szinte kizárólag titkárok járnak el.

Visszatérve magának a bíróságnak a szerepére, az Sztv. hatályba lépésétől kezdve a helyi bíróságok egyszerre láttak el másodfokú, vagyis a kifogást elbíráló hatáskört, elsőfokú hatáskört az elzárással büntetendő, fokozatosan szaporodó szabálysértések esetén és végrehajtásit is a pénzbírság elzárásra történő átváltoztatása során, mely érdemben a Szabs.tv. hatályba lépésével sem változott.

A kifogást az Sztv. szerint a bíróságok az iratok bíróságra érkeztét követő 8 napon belül megvizsgálták abból a szempontból, hogy nincs-e helye áttételnek, felfüggesztésnek, megszüntetésnek [Sztv. 93. § (1) bek.], majd 30 napon belül tárgyaláson kívül bírálták el [Sztv. 94. § (1)-(3) bek.]. A kifogást elbíráló végzésben a bíróság értelemszerűen hatályban tartotta a határozatot, ha a kifogás alaptalan volt, és megváltoztatta, ha a hatóság jogszabályt helytelenül alkalmazott. Mint láthattuk, a korábbi másodfokú szabálysértési hatóságoknak széleskörű hatályon kívül helyezési joga volt, amelyet azonban a bíróság nem örökölt meg, az első fokú határozatot kizárólag akkor helyezhette hatályon kívül, ha azt a hatóság törvényben kizárt tagja hozta, vagy a hatóság nem a hatáskörében járt el, illetve hatáskörét túllépte [Sztv. 93. § (2) bek.].

A bíróság a kifogás elbírálásakor nem tarthatott tárgyalást, azt tárgyaláson kívül kellett elbírálnia, az így hozott határozatával szemben viszont az eljárás alá vont személy, a védő és – a szokásos szűk körben – a sértett 8 napon belüli, halasztó hatályú tárgyalás tartása iránti kérelemmel élhetett [Sztv. 94. § (4) és (5) bekezdés]. A viszonylag részletesen meghatározott eljárási szabályok (Sztv. 96.-100. §) szerint megtartott tárgyalás végén meghozott végzésével a bíróság a tárgyalás mellőzésével hozott végzést a tárgyalás eredményétől függően hatályban tartja, vagy határozatot hoz, amelyben a szabálysértési hatóság határozatát hatályban tartotta, megváltoztatta vagy hatályon kívül helyezte és az eljárást megszüntette [Sztv. 101. § (1) bekezdés]. A szabálysértési jogorvoslati rendszer ezzel – jóval a hatályos Be. másodfellebbezési szabályainak bevezetése előtt –  kétfokozatúvá vált, ráadásul a tárgyalás tartása iránti kérelmeknél a Be. 386. §-ában írt korlátok sem érvényesültek.[21]

A jogszabályok miniszteri indokolása nem feltétlenül jelent biztos fogódzkodót a jogalkotó szándékainak kifürkészéséhez, mindenesetre az Sztv. 94. §-ához fűzött indokolás szerint lényegesen gyorsítja és egyszerűsíti a bírói eljárást, hogy első alkalommal a bíróság a kifogást tárgyalás mellőzésével, az iratok alapján bírálja el. 15 év távlatából is érthetetlen, miféle „lényeges” gyorsulást remélt a jogalkotó az eleddig nem is létezett bírósági eljárásban, és választotta ezt az utat a másodfokú szabálysértési hatóságok meghagyása és a jogerős határozat elleni bírósági felülvizsgálat bevezetése helyett, amikor a másodfokú hatóságok megszüntetésével még az indokolás szerint sem lehetett megtakarítást elérni.

Az Sztv. 92. §-ához fűzött indokolás szerint két lényeges eljárási szabálysértés esetén volt lehetőség a határozat hatályon kívül helyezésére, ami tényszerűen igaz is, ám a megalapozatlanság mint hatályon kívül helyezési ok a törvényből kimaradt, ami a kötelező tárgyaláson kívüli elsődleges elbírálás szabályával együtt ahhoz vezetett, hogy a bíróságoknak érdemben kellett felülbírálniuk azon szabálysértési határozatokat is, melyek alapjául szolgálható bizonyítékokat a szabálysértési hatóság nem szerezte be, és sok esetben indokát sem adta annak, hogy a tényállást mire alapozta. Míg tetszőleges másik eljárási törvény szerint mutatis mutandis eljárva a másodfokú bíróság (hatóság) az ilyen határozatot hatályon kívül helyezné, az Sztv. alapján meghonosodott bírói gyakorlat a megalapozatlanság esetén az eljárást jobb megoldás híján egyszerűen megszüntette, melyhez a jogszabálysértést rendszerint az Sztv. 83. §-ában meghatározott tényállás-felderítési kötelezettség megsértésében jelölte meg. A fentiek szerint magának a szabálysértési hatóságnak a tárgyalás mellőzésével hozott határozattal szemben nem volt jogorvoslati joga, a megalapozatlanságot pedig csak azon tárgyaláson lefolytatott bizonyítás során lehetett volna bizonyítással kiküszöbölni, amit az eljárást megszüntető határozattal szemben az eljárás alá vont személy vagy védője kér. Mivel utóbbi a valóságban nem vagy csak rendkívül ritkán fordulhatott elő, ez a szabályozás lényegében egyfajta kimondatlan favor defensis elvként arra vezetett, hogy az elsőfokú szabálysértési hatóság által nem megfelelően felderített ügyekben bírósághoz forduló eljárás alá vont személy a felelősségre vonás alól szinte automatikusan mentesült.

Ezzel együtt ismeretes volt ezzel ellentétes gyakorlat is, mely a többé-kevésbé megalapozatlan határozatot kimondva-kimondatlanul azzal tartotta hatályban, hogy bizonyításnak csak az eljárás alá vont személy által indítványozható tárgyaláson van helye. Ezt, mint a tisztességes eljárással összeegyeztethetetlent mindig is elleneztem, hiszen ha az eljárás alá vont személy akár járatlansága, akár bármely más ok miatt a tárgyalást mégsem kérte, úgy egy egyébként jogszabálysértő határozatot „szentesített” a bíróság végzése.

A tárgyaláson hozott határozattal szemben további jogorvoslatnak nem volt helye, az Sztv. homályos értelmű 102. §-a szerint a határozat a közlés napján vált jogerőssé.

A másodfokú szabálysértési hatóságok megszűnésével gazdátlanul maradtak volna az elsőfokú hatóságok kifogással nem támadható – nem felelősséget megállapító, érdemi ügydöntő – határozatai, ezért a törvény még egy újabb jogorvoslati formát is bevezetett a szabálysértési eljárásban: a szabálysértési hatóság taxatíven felsorolt döntései ellen előterjeszthető panaszt. Az Sztv. tehát szakított az 1968. évi I. tv. 52. § (2) bekezdésében látott, a jogorvoslatot az ottani kivételekkel általános jelleggel kizáró szabállyal, és e helyett az Sztv. 86. § (1) bekezdése az eljárás alá vont személynek és „jogi képviselőjének”[22] a ruházat, csomag és jármű átvizsgálása, valamint a lefoglalás mint kényszerintézkedések és a rendbírság ellen, a rendbírság ellen az azzal sújtottnak és a megszüntető határozattal szemben a sértettnek biztosított panaszjogot. A szabálysértési hatóságok egyéb határozatai és intézkedései elleni jogorvoslati jogról az Sztv. – elődjével szemben – hallgat, és csak a kifogást vagy panaszt megengedő konkrét jogszabályi rendelkezés hiányából állapítható meg a jogorvoslat kizártsága. Ez a szabályozási technika ugyan nem szűkítette az eljárás alá vont személy és más érdekeltek eljárási jogosultságait, hiszen pl. egy egyesítő vagy áttételt elrendelő határozattal szemben fellebbezési joguk korábban sem volt, de a jogszabály közérthetőségének aligha használt.

A panaszt a törvény által lehetővé tett esetekben a közléstől számított 8 napon belül lehetett előterjeszteni a szabálysértési hatóságnál, amely annak saját hatáskörben helyt adhatott, míg egyet nem értése esetén az iratokat 3 napon belül az ügyésznek továbbította, aki újabb 8 napon belül vagy a panaszt utasította el, vagy a határozatot helyezte hatályon kívül, azt megváltoztatni nem volt lehetősége [Sztv. 86. § (2)-(4) bek.] Ezzel a jogorvoslati rendszernek ez a fele egyértelműen a korábbi Be. nyomozati jogorvoslati rendszeréhez vált közelivé mind elnevezését, mind tartalmát illetően [1973. évi I. tv. 148. §], ennek megfelelően a hatályos Be. 195-196. §-ától sem áll távol.

A bíróságokhoz visszatérve, mint láthattuk, a helyi bíróságok elsőfokú hatáskörrel is gazdagodtak az elzárással büntetendő szabálysértések elbírálására, mely kezdetben a tiltott kéjelgést (Sztv. 143. §), az önkényes beköltözést (Sztv. 139/A. §), a rendzavarást (Sztv. 142. §), a veszélyes fenyegetést (Sztv. 151. §), a járművezetést az eltiltás tartama alatt (Sztv. 156/A. §) és a tulajdon elleni szabálysértést (Sztv. 157.§) jelentette.[23] Alapvető alkotmányossági követelménnyé vált ezen ügyekben is adekvát jogorvoslatot biztosítani, így az Sztv.-ben harmadik fő jogorvoslati formaként a fellebbezés is tovább élt, melyek elbírálására a megyei bíróságok kaptak hatáskört [Sztv. 36. § (2) bek.], mellyel azok a magyar jogfejlődés során most először már szabálysértési ügyekben is kénytelenek voltak eljárni. A fellebbezési jog korlátozott volt: az eljárás alá vont személy felelősségét megállapító, büntetést kiszabó vagy intézkedést alkalmazó végzéssel szemben az eljárás alá vont személy, törvényes képviselője vagy védője és a kártérítést illetően a sértett nyújthatott be a közléstől számított 8 napon belül halasztó hatályú fellebbezést [Sztv. 120. § (1) és 121. § (1) bek.].

A jogorvoslati jog korlátozottsága kétirányú volt, egyrészről kizárta a feljelentőt a fellebbezésre jogosultak köréből, másrészt a fenti megfogalmazás nem tette lehetővé az eljárást megszüntető vagy más végzés elleni fellebbezést. Az előbbi korlátot a 2008. évi LXXIX. tv. 23. §-a oldotta fel, amely az Sztv. 121. § (1) bekezdésében fellebbezésre jogosultként tüntette fel a feljelentőt is. A szabálysértési hatóság előtti eljáráshoz hasonlóan az Sztv. a bírósági eljárást illetően is adós maradt bárminemű általános szabály megfogalmazásával, csupán a 121. § (1) bekezdésnek a 120. § (1) bekezdésére utaló szövegezéséből következett, hogy más egyéb határozatok ellen a fellebbezés kizárt volt, ha a törvény azt konkrétan lehetővé nem tette. Fellebbezésnek volt így helye az őrizet meghosszabbítása [Sztv. 77. § (5) bek.], 2009. február 1. napjától az elzárás félbeszakítása iránti kérelmet elutasító végzés [Sztv. 124/A. § (1) bek., beiktatta: 2008. évi LXXIX. tv. 25. §-a], s végül 2010. január 1. napjától a rendbírság [Sztv.-nek a 2009. évi CXXXVI. tv. 8. § (2) bekezdésével módosított 81. § (2) bekezdése] ellen.

Amolyan különeljárásként az Sztv. bevezette a Be.-ben szabályozott bíróság elé állítás mintájára a gyorsított bírósági eljárást az elzárással is büntethető szabálysértés miatt szabálysértési őrizetben lévő eljárás alá vont személlyel szemben (Sztv. 125. §). Ez  az elzárással büntetendő szabálysértések körének bővülése miatt, aránytalansága okán komoly alkotmányossági problémákat vetett fel,[24] a fellebbezési jog pedig ez esetben időben vált korlátozottá, mivel azt rögtön a határozathirdetést követően kellett bejelenteni, a Be. háromnapos gondolkodási idejét [Be. 323. § (1) bek.] az Sztv. 126. § (4) bekezdése nem ismerte. Az eljárás soron kívüliségéhez igazodóan az elsőfokú bíróságnak határozatát nyomban írásba kellett foglalnia, és az iratokat az őrizet meghosszabbítása esetén haladéktalanul felterjesztenie.

A másodfokú bíróság eljárását az Sztv. igen tömören szabályozta: tanácsban járt el, az elsőfokú határozatot hatályban tartotta vagy megváltoztatta azzal, hogy az eljárás alá vont személyre hátrányosabb rendelkezést nem hozhatott, illetve a határozatot hatályon kívül helyezte (122-124. §). E szabályok idővel csupán annyiban módosultak, hogy a 2008. évi LXXIX. tv. 24. §-a 2009. február 1. napi hatállyal az Sztv. 122. §-át kiegészítette egy (2) bekezdéssel, amely a súlyosítási tilalmat értelmezendő meghatározta az eljárás alá vont személy terhére bejelentett fellebbezés fogalmát: ami szabálysértési felelősségének megállapítására, szabálysértésének súlyosabb minősítésére, a büntetésének súlyosítására, illetve a vele szemben büntetés helyett alkalmazott intézkedésnél súlyosabbnak a megállapítására, vagy az ilyen intézkedés helyett büntetés megállapítására irányul. Az egyidejűleg újrakodifikált 122. § (1) bekezdés értelmében hátrányosabb rendelkezést a másodfokú bíróság az eljárás alá vont személy terhére bejelentett fellebbezés hiányában nem hozhatott.

Az Sztv.-ben ekkor megjelent súlyosítási tilalom az eljárás alá vont személy terhére bejelentett fellebbezés fogalmát a Be. 354. § (2) bekezdésével egyezően szabályozta, nem vette át ugyanakkor magának a súlyosításnak a Be. 354. § (1) bekezdésében meghatározott fogalmát, így az nem állapítható meg a jogszabályból, hogy mi tekinthető az eljárás alá vont személyre „hátrányosabb” rendelkezésnek. A definícióból eredően nem tekinthető terhelő fellebbezésnek pl. a pénzbírság mint büntetés helyett elkobzás intézkedés alkalmazása (pl. az eltulajdonításhoz eszközül használt gépjármű elkobzása) iránt előterjesztett fellebbezés, így kérdés, hogy ezen fellebbezés esetén a másodfokú bíróság ilyen intézkedést elrendelhetett-e, de a Be.-nél tágabb és pontatlanabb „hátrányosabb rendelkezés” kifejezés értelmezése során akként foglalhatunk állást, hogy ezt csak a konkrét ügyben a büntetés helyett alkalmazott intézkedésnek az eljárás alá vont személyre ténylegesen gyakorolt súlya alapján lehetett megítélni.

Az Sztv. a szabálysértési jogot klasszikus rendkívüli jogorvoslattal is gazdagította, a bíróság jogerős határozatával – és csak azzal – elbírált alapügyben lényegében a szokásos okokból lehetett a jogerőre emelkedéstől számított egy éven belül perújítási kérelmet előterjeszteni. Erre új bizonyíték, többszörös felelősség-megállapítás, hamis(ított) bizonyíték felhasználása vagy a hatóság vagy bíróság tagjának bűncselekményt megvalósító kötelességszegése esetén kerülhetett sor (Sztv. 103., 104. §). A leggyakoribb esetkört a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény módosításáról szóló 2002. évi I. tv. 305. §-a iktatta az Sztv. 103. § (1) bek. e) pontjába, mely szerint perújításnak volt helye akkor is, ha az elkövető által elkövetett bűncselekményt szabálysértésként bírálták el. Abban vitatkoznom kell Belcsák Róbert Ferencnek a későbbi, 2012. évi II. tv. egyes furcsaságait hűen taglaló cikkében[25] tett, az új törvény által is átvett azonos szabályához írt megjegyzésével, hogy ez az eset rendkívül ritkán fordulhat elő. Aránylag gyakran előfordult, és előfordul ugyanis a perújítás mindazon esetekben, ahol a tulajdon elleni szabálysértést az újabb vagyon elleni cselekményekből megállapítható rendszeres haszonszerzésre törekvés miatt üzletszerűen elkövetettnek kell tekinteni[26].

Az Sztv. a Be. mintájára meghatározta továbbá a perújítás előterjesztésére jogosultak körét, így az elkövető javára maga az elkövető, védője – ha előbbi meg nem tiltotta – valamint fiatalkorú esetén törvényes képviselője, gondozója élhetett perújítási kérelemmel, míg terhére a szabálysértésként elbírált bűncselekmény esetén az ügyész (Sztv. 105. §). Maga az eljárás is más eljárási törvényekéhez hasonult, a bíróság előbb a perújítás megengedhetőségéről döntött tárgyaláson kívül, majd az ügy érdemében tárgyaláson (Sztv. 108. §). Ügyészi perújítás esetén a tárgyalás szükségessége vitatható volt (és ma is az), hiszen alapos indítvány esetén a hatáskör hiányának és az áttételnek az alapját szükségszerűen az ügyész által csatolt, rendszerint az újabb büntetőügyekre vonatkozó okiratok képezik, így a tárgyalás meglehetősen formális, szinte kizárólag iratismertetésből áll, azonban hónapokkal tolja ki a perújítás érdemében való döntést, és csak ez után kezdődhet vagy folytatódhat a Be. szerinti nyomozás.

Szorosan kapcsolódik a jogorvoslati rendszerhez a végrehajtás is, amely az Sztv. bő tíz éves történelme során szintén több változáson ment keresztül. A jogszabály a hatályba lépésekor a végrehajtás az 1968. évi I. tv. 72. §-ához hasonlóan indult, az elkövető (minthogy az új jogszabály a Be. vádlott-elítélt distinkciója mintájára a jogerőre emelkedést követően az eljárás alá vont személyt az elkövető megjelöléssel illette) a korábbi 15 helyett 30 napon belül volt köteles a pénzbírságot megfizetni, ezt követően a szabálysértési hatóság közvetlen letiltást volt köteles kibocsátani [Sztv. 111. § (1)-(2) bek.]. Ha erre – munkahely hiányában – nem volt lehetőség, a hatóság a bírság adók módjára történő behajtását rendelte el [111. § (3) bek.], ha az adók módjára történő behajtásra sem volt lehetőség, vagy aránytalanul hosszú idővel járt volna, a bírságot 1-től 20 napig – halmazat esetén 30 napig – terjedő közérdekű munkára kellett átváltoztatni, kizárólag az elkövető beleegyezésével [111. § (4), (9) és (10) bek.]. A törvény 111. § (6) bekezdése kimondta, hogy a munkahely kijelölése ellen nincs helye jogorvoslatnak, mely szabály értelmezhetetlen, hiszen mint láthattuk, az Sztv. mindig konkrétan megjelölte, hogy mely határozatok ellen van. Ha az elkövető a közérdekű munkához nem járult hozzá, vagy munkakötelezettségének nem tett eleget, a bírságot végső soron változatlanul elzárásra kellett átváltoztatni [Sztv. 111. § (11)-(12). bek.]. A végrehajtás újabb lépcsőfokainak beiktatásával a jogalkotó a miniszteri indokolás szerint a fokozatosság elvét kívánta megvalósítani, ami arra is vezetett, hogy az átváltoztatás sokkal inkább kivételes és végső eshetőséggé vált, mint az 1968. évi I. tv. idején.

Az elzárásra átváltoztatások megnehezítése mindemellett a bíróságok kíméletét is szolgálta – avagy arra vezetett –, ugyanis az Sztv. 111. § (13) bekezdése az indokolásban a 63/1997. (XII.12.) AB határozatra hivatkozva az átváltoztatást bírósági hatáskörré tette, egyben részletes illetékességi szabályokat is meghatározott, mely szerint az a bíróság járt el, amelyik az ügyben érdemi határozatot hozott; amelynek illetékességi területén a jogerős határozatot hozó szabálysértési hatóság fekszik, avagy a helyszíni bírságolásra sor került. A bíróság a törvény eredeti szövege szerint tárgyaláson kívül járt el. Az 1968. évi I. tv. egykori 71/A. §-ától eltérően, annak az Szbt.-vel beiktatott 18. §-át tovább cizellálva az Sztv. 112. § (1)-(3) bekezdései a bíróságnak az átváltoztatásra irányuló eljárás során széleskörű kasszációs jogkört biztosítottak. Az alapeljárásban történt, a jogszabály által közelebbről meg nem határozott törvénysértés esetén a bíróság az alaphatározatot hatályon kívül helyezte és a szabálysértési hatóságot „elvi iránymutatása” megküldése mellett új eljárásra, illetve új határozat hozatalára kötelezhette. Érdemes e rendelkezést az Sztv. 93. § (2) bekezdésével összevetni, mivel a kifogás elbírálásával szemben a végrehajtás során a hatályon kívül helyezésre bármilyen anyagi vagy eljárási szabálysértés esetén sor kerülhetett, sőt a 112. § (2) bekezdésének kijelentő módja miatt sor kellett, hogy kerüljön, még akkor is, ha e törvénysértés lényegtelen. A gyakorlat ezzel együtt jellemzően csak az eljárásra ténylegesen ki is ható törvénysértést tekintette hatályon kívül helyezési oknak. Az Sztv. 112. § (4) bekezdése külön ki is mondta, hogy a bíróság végzése ellen nincs helye jogorvoslatnak, mely a már kifejtettekre figyelemmel szintén fölösleges volt.

Az átváltoztatás alól eredetileg egyedül a fiatalkorú mentesülhetett, esetében az Sztv. 114. §-a szerint a bírságot és bármilyen egyéb pénzösszeget kizárólag adók módjára kellett behajtani, az 1968. évi I. törvényhez hasonlóan. Az Sztv. egyik novellája, a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény módosításáról szóló 2007. évi CLX. törvény 7. § (2) bekezdése 2008. január 1. napi hatállyal az Sztv. 134. §-ába iktatott egy (4) bekezdést, miszerint a helyszíni bírság meg nem fizetése esetén szintén kizárólag adók módjára hajtható végre, egyidejűleg ehhez igazította a 111. §-t. Változtak továbbá a végrehajtás részletszabályai: az Sztv.-nek a 2008. évi XXVI. tv.  21. §-ával módosított 111. § (3) bekezdése kimondta, hogy közérdekű munkára a bírságot akkor kell átváltoztatni, ha az adók módjára történő behajtás nem vezet eredményre (vagyis azt innentől minden esetben meg kellett kísérelni), a 2009. évi CXXXVI. tv. pedig hatályon kívül helyezte a közvetlen letiltást, mint önálló végrehajtási lépcsőfokot [26.§, Sztv. 111. § (2) bek], vélhetően abból kiindulva, hogy az Art. adóvégrehajtási szabályai arra amúgy is lehetőséget adnak (Art. 152-153. §).

A 2008. évi XXVI. tv. 21. § (3) bekezdése lényegesebb változást is hozott 2008. július 1. napjától az Sztv. új 102/A. §-ának beiktatásával, amelynek (1) bekezdése kimondta, hogy az átváltoztatásról a bíróság tárgyaláson dönt, mégpedig 30 napon belül. A változtatás szintén az 1/2008. (I.11.) AB határozatra reflektált, amely az Sztv. 112. § (1) bekezdéséből a „tárgyalás tartása nélkül” szövegrészt szintén megsemmisítette, mivel a szabadság megvonásáról az elkövető meghallgatásának lehetősége nélkül meghozott döntés az AB álláspontja szerint a tisztességes eljáráshoz való jogot sértette, figyelemmel arra is, hogy a bírságot a pénzbüntetéssel szemben nem bíró szabta ki.

Látni kell, hogy az AB megállapításaiból nem következett volna automatikusan az, hogy a döntést minden esetben tárgyaláson kell meghozni, mivel egyrészt semmilyen alkotmányos követelmény nem teszi szükségessé az elkövető újbóli meghallgatását az eleve a bíróság által kiszabott pénzbírságok esetén, sőt, véleményem szerint akkor sem, ha a szabálysértési határozatot – kifogás alapján – a bíróság már felülvizsgálta. Ezen túlmenően, noha az Sztv. 102/A. § (2) bek. a) pontja alapján az elkövetőt a tárgyalásról csupán értesíteni kellett, jelenléte nem volt kötelező, a tisztességes eljárás csupán meghallgatásának a puszta lehetőségét követeli meg az AB határozat szerint, így választhatta volna a jogalkotó a hatályos Szabs. tv. itt nem részletezendő megoldását[27], de azt is, hogy a kötelezően tárgyaláson kívül meghozott végzéssel szemben az elkövető – ahogy a kifogásnál is – tárgyalás tartását kérhette volna. Az új 102/A. § mindenesetre a tárgyalás mellett döntött, a Be. különeljárásaihoz hasonlóan, a (2) bekezdésben meghatározva annak eltérő részletszabályait, így a g) pont ismét teljesen fölöslegesen kimondta, hogy az átváltoztatás tárgyában hozott határozattal szemben nincs helye jogorvoslatnak.

Az újraalkotott jogorvoslati rendszer egyértelmű távolodást mutatott az 1968. évi I. tv. alapvetően közigazgatási jellegű szabályaitól, ezzel együtt, ha csökevényesebb formában is, maradtak közigazgatási jogorvoslatok is: az ügyész továbbra is halasztó hatályú óvást nyújthatott be (az elkövető terhére csak 6 hónapon belül), melyet azonban a szabálysértési hatóság egyet nem értése esetén immár szintén a bíróság bírált el (Sztv. 91. §). A felettes közigazgatási szervek lényegében elvesztették korábbi jogköreiket, továbbra is adatokat gyűjthettek, ellenőrzést végezhettettek, de jogszabálysértés esetén csupán az elsőfokú hatóság vezetője figyelmét hívhatták fel, illetve az érdemi határozat törvényessége aggályosságát az ügyésznek jelezték (Sztv. 37. §).

Továbbfejlődött a méltányosság is az 1968. évi I. tv. 75. §-ához képest: az Sztv. 116. §-a immár nem csak a pénzbírság elengedését és az elkobzott dolog visszaadását tette lehetővé, hanem az új büntetésként megjelent járművezetéstől eltiltás mellőzését, továbbá a büntetési nemként a rendszerváltásig az 1968. évi I. törvényben is jelen volt elzárás elengedését is. Mindezekhez új hatásköröket rendelt, önkormányzati szabálysértések esetén a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve, más ügyekben a felügyeletet ellátó miniszter, ilyen hiányában a központi hivatal vezetője járt el. Ez alól az elzárás elengedése képezett kivételt, amit a miniszter a köztársasági elnökhöz terjesztett fel a Be. 598. §-ához hasonlóan.

Változatlanul maradtak a kijavítás és kiegészítés, illetve az igazolás szabályai [Sztv. 75. § (2)-(4) bek., 71-72. §], ezek ellen bárminemű jogorvoslat továbbra is kizárt volt, mígnem a már említett 2007. évi CLX tv. a szabálysértési hatóság kiegészítő végzése ellen kifogás-előterjesztési jogot nem biztosított. Ugyanezen jogszabály kiegészítette az Sztv.-t a kézbesítési vélelem megdöntését más eljárási jogszabályokkal egybehangzóan szabályozó 74/A. §-szal. Érdekesség, hogy a vélelem megdöntésére irányuló kérelmet elutasító szabálysértési hatósági határozat ellen – az igazolási kérelmet elutasítóval szemben – panasznak volt helye; a bíróság előtti eljárásban az azonos tárgyú végzés ellen a jogorvoslat kizárt maradt.

 

6. Zárszó

 

Töredelmesen bevallottam e tanulmány elején, hogy jogtörténeti vizsgálódásaim tulajdonképpeni apropóját a hatályos jogorvoslati rendszer tanulmányozása adta. Ez természetes is, ha a történelem az élet tanítómestere, akkor jogtörténeti előzményei nélkül a tételes jog sem egyéb futóhomokra emelt palotánál.

Az 1878-tól 2012-ig bejárt bő 130 éves fejlődési út, ideértve az Sztv. 12 évét, immár történelem. Noha az Sztv. még egyes ügyekben továbbélhet, hatályon kívül helyezését követően másfél évvel talán ideje megvonni végső mérlegét.

Láthattuk, hogy a kihágási majd a szabálysértési jog nagy utat járt be kialakulásától napjainkig. Minthogy a kihágások zöme nem bírósági hatáskörbe tartozott, megszüntetésük voltaképpen a büntetőjog legalitásának oltárán hozott áldozat volt. A helyükbe lépő szabálysértések joga, e vegyes jogterület azonban a közigazgatási jogból is kinőtte magát, és egyre inkább valamiféle jogállami kihágási eljárás képét mutatja, ideértve a kettős – járási hivatali/járásbírósági – hatáskört is. Ami az eljárási jogot illeti, az 1968. évi I. törvény egyes rendelkezései a mai alkotmányossági követelményeknek megfelelő tisztességes eljárással még ellentétesek voltak, az Sztv. azonban már gyermekbetegségeivel együtt is előbb vagy utóbb maradéktalanul jogállami válaszokat adott, így elődjével szemben eleget tett mind az Alkotmány, mind az e körben változatlan tartalmú Alaptörvény elvárásainak, ideértve a két hivatkozott alkotmánybírósági határozatot is:

A bírósági hatáskörbe került rendes jogorvoslati rendszer kezdettől fogva megfelelt az emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelméről Rómában, 1950. november 4. napján kelt egyezmény (Római egyezmény) 6. Cikk 1. bekezdésében biztosított bírósághoz fordulás jogának[28] és a 63/1997. (XII. 12.) AB határozatnak. A bírósági titkárok hatásköre, úgyszintén a bírságok tárgyaláson kívüli átváltoztatása ugyan az 1/2008. (I.11.) AB határozaton „elvérzett”, azonban ezen kérdésköröket a jogalkotó – részben alkotmánymódosítással – orvosolta. Az Sztv. újrakodifikálásának alkotmányos oka tehát nem volt. Az eljárás tisztességességének és a jogorvoslati jognak az eljárás egésze során kell érvényesülnie, így az Sztv. azon megoldása, hogy a konkrétan valamely jogorvoslati forma tárgyául fel nem sorolt határozatok és intézkedések ellen panasz, kifogás vagy fellebbezés jogát nem biztosította, alkotmányossági aggályt nem vetett fel, az eljárás relatív gyorsaságát – mely éppoly fontos társadalmi érdek – hűen szolgálta.

Mindez távolról sem jelentette, hogy tökéletes jogszabály lett volna, a témánk szempontjából legproblematikusabb részeit fentebb már részleteztük: nem volt szerencsés (és gyors sem) a kifogások kétfokozatú elbírálása, hiányzott a megalapozatlanság mint hatályon kívül helyezési ok, az átváltoztatás iránti eljárás egyrészről indokolatlanul zajlott minden esetben tárgyaláson, másrészről a hatályon kívül helyezési okok itt viszont túl tágak voltak. A jelenleg hatályos Szabs. tv. jogalkotói célja, hogy „gyors és eredményes fellépést biztosítson”, és hogy „a szabálysértési eljárások megfeleljenek a hatékony, gyors ügyintézés kritériumának.”[29] Az, hogy mindeme célkitűzéseknek az újabb jogszabály mennyiben felel meg, a hatékony és gyors eljárást jobban biztosítja-e, mint elődje, már újabb tanulmányok tárgya kell, hogy legyen.

A fenti négy konkrét eljárásjogi problémáról tömören annyi mondható el, hogy a kifogást illetően az egyfokúság ugyan megvalósult, de érdemi javulást nem hozott, míg az átváltoztatások iránti eljárás ténylegesen sokat gyorsult és egyszerűsödött, ha nem is a Szabs. tv. eredeti szövegével, de annak egyik novellájával.[30] Mindez szintén másik tanulmányban igényel részletesebb kifejtést.

A másfél százados jogfejlődés teljes során tehát egy furcsa ingamozgást láthatunk. A bírói vagy közigazgatási útra tartozó kihágásoktól visszatértünk 2000-re a bírói vagy közigazgatási útra tartozó szabálysértésekhez. A kétfokú jogorvoslati rendszertől az egyfokún át ismét valamiféle kétfokozatúságig. A súlyosítási tilalomtól annak hiányán át a súlyosítási tilalomig, az újrafelvételtől a perújításig. Bár a kihágási jog újraélesztésének koncepciója évtizedek óta napirenden van,[31] és a hatályos törvényt is sokan ez irányba tett lépésként értelmezik,[32] kétszer sosem léptünk egyazon folyóba, és a fejlődés is csak látszólag körkörös, adott társadalmi és politikai körülmények kihívásaira adott változó minőségű válaszok láncolata.

Retrospektívan nézve, a jogterületet általánosságban, és annak eljárásjogát is folyamatos útkeresés kísérti[33]. Hogy valaha megáll-e az az inga, ma éppúgy nem tudni, mint Csemegi Károly idején.

 

Szeged, 2014. január

 

Felhasznált irodalom:

 

A szabálysértési törvény átfogó felülvizsgálatának koncepciója

www.kormany.hu/download/6/18/40000/Koncepci%C3%B3.doc (2013. december 21.)

 

Árva Zsuzsanna: Merre tovább, szabálysértési jog? in: Új Magyar Közigazgatás, 2012. vol. 5. no. 9.

 

Belcsák Róbert Ferenc: Lassú evezőcsapásokkal a kihágási büntetőjog felé, avagy gondolatok az új szabálysértési törvényhez in: Iustum Aequum Salutare : Jogtudományi folyóirat IX. évf. 2013. 1. (176. o.)

 

Dr. Farkas Imre – Dr. Kántás Péter: Merre tovább, szabálysértés? in: Magyar Közigazgatás XLIV. évf. 3. szám

 

Dr. Feldméry Imre - Dr. Mészáros József: Gondolatok a szabálysértés jogintézményének továbbfejlesztéséről in: Állam és Igazgatás XXXVIII. Évf. 10. szám

 

Füstös Gedeon és Szamel Lajos: A kihágási eljárás szabályai – Az 1951. évi 35. számú törvényerejű rendelet és az 59/1952. M.T. számú rendelet,  Budapest, 1952.

 

Mándi Veronika: Alkotmányossági aggályok a szabálysértési őrizetbe vétel gyakorlata kapcsán in: Büntetőjogi Szemle 2013/1-2. szám

 

Dr. Máthé Gábor – Dr. Szabó András: A szabálysértési jogterület kodifikálása in: Állam és Igazgatás XXXVIII. Évf. 10. szám

 

Nagy Marianna: Quo vadis Domine? Elmélkedések a szabálysértések helyéről a 2012. évi szabálysértési törvény kapcsán in: Jogtudományi Közlöny LXVII. Évf. 5. szám 225. o. 

 

Dr. Tisza Tamás: Jogorvoslatok és történeti fejlődésük az 1879-89. évi jogszabályokon alapuló kihágási eljárási rendszerben in: Studia Iurisprudentiae Doctorandorum Miskolciensium. Miskolci Doktoranduszok Jogtudományi Tanulmányai: Miskolci Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola kiadványsorozata, V/2. (2002.)

 

Dr. Tisza Tamás: A jogorvoslatok alakulása a szabálysértési eljárásban az 1968. évi I. törvénytől az 1999. évi LXIX. törvényig in: Studia Iurisprudentiae Doctorandorum Miskolciensium. Miskolci Doktoranduszok Jogtudományi Tanulmányai: Miskolci Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola kiadványsorozata, 2006. VII/2

 
Jogszabályok és egyéb források jegyzéke:

 

1878. évi V. törvénycikk a magyar büntetőtörvénykönyv a büntettekről és vétségekről (Csemegi-kódex)
1879. évi XL. törvénycikk a magyar büntető törvénykönyv a kihágásokról (Kbtk.)
1880. évi XXXIII. törvénycikk a bünvádi perrendtartásról (Bp.)
1881. évi XXXIV. törvénycikk a bűnvádi perrendtartás életbeléptetéséről
1882. évi XX. törvénycikk a közigazgatási eljárás egyszerüsitéséről

65000/1909. BM rendelet

1949. évi XX. tv. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról
1950. évi III. törvény a büntető perrendtartásról
1951. évi 35. törvényerejű rendelet a kihágási bíróságokról és azok eljárásáról

59/1952. (VII. 1.) MT rendelet a kihágási eljárás szabályairól (KESZ.)

1953. évi 16. törvényerejű rendelet a rendőrségi kihágási bíráskodás megszüntetése és a kihágási eljárásra vonatkozó egyes rendelkezések módosítása
1954. évi 17. törvényerejű rendelet a kihágás intézményének és a kihágási bíráskodásnak megszüntetéséről

32/1955. (VI. 8.) MT rendelet a szabálysértési ügyek intézéséről

1957. évi IV. tv. az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
1958. évi 36. törvényerejű rendelet a szabálysértési eljárás egyes kérdéseiről
1959. évi I. tv. a szabálysértésekről
1960. évi V. tv. a Magyar Köztársaság ügyészségéről
1961. évi I. tv. a büntetőeljárásról
1962. évi XXII. tv. egyes törvények és törvényerejű rendeletek hatályon kívül helyezéséről és módosításáról
1963. évi XX. tv. a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről
1964. évi XIX. tv. a büntetőeljárásról
1965. évi LXIX. tv. a szabálysértésekről (Sztv.)
1966. évi LXXV. törvény a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról (Szbt.)
1967. évi CIV. törvény módosításáról 2002. évi I. törvény a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény módosításáról
1968. évi XCII. törvény az adózás rendjéről
1969. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól érdekében szükséges egyes törvénymódosításokról
1970. évi CLX. törvény a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény módosításáról
1971. évi XXVI. törvény a jogi személlyel szemben alkalmazható büntetőjogi intézkedésekről szóló
1972. évi LXXIX. törvény a közrend, valamint az igazságszolgáltatás működésének védelme 2011. évi CLXIII. törvény az ügyészségről
1973. évi CXXXVI. törvény a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény, a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény, valamint a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény módosításáról
1974. évi LXXXVI. törvény a közbiztonság javítása érdekében szükséges egyes törvénymódosításokról
1975. évi II. tv. a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről (Szabs. tv.)

63/1997. (XII.12.) AB határozat

1/2008. (I.11.) AB határozat

Egyezmény az emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelméről; Róma, 1950. november 4.

 

 

Tartalomjegyzék

 

1. Előszó. 1
2. A II. Világháború előtt 3
3. Az átmenet évei 5
4. Az 1968. évi I. tv. 9
5. Az 1999. évi szabálysértési törvény. 13
6. Zárszó. 23

Felhasznált irodalom: 25

Jogszabályok és egyéb források jegyzéke: 26

Tartalomjegyzék. 28

 

 

 

[1]      A szerző büntető ügyszakos bírósági titkár.

^[2]      Lásd részletesen: Dr. Tisza Tamás: Jogorvoslatok és történeti fejlődésük az 1879-89. évi jogszabályokon alapuló kihágási eljárási rendszerben in: Studia Iurisprudentiae Doctorandorum Miskolciensium. Miskolci Doktoranduszok Jogtudományi Tanulmányai: Miskolci Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola kiadványsorozata, V/2 283.-301. o. (2002.)

^[3]      Bisztriczki László – Kántás Pénter: Az új szabálysértési törvény magyarázata – Gyakorlati kérdések és válaszok a szabálysértési jog köréből 20. o.; HVG-ORAC 2012. (a továbbiakban a szövegben: „HVG Kommentár”)

[4]      Dr. Feldméry Imre - Dr. Mészáros József : Gondolatok a szabálysértés jogintézményének továbbfejlesztéséről in: Állam és Igazgatás XXXVIII. Évf. 10. szám 877. o.

[5]      Árva Zsuzsanna: Merre tovább, szabálysértési jog? in: Új Magyar Közigazgatás, 2012. vol. 5. no. 9. 46-53.o.; Belcsák Róbert Ferenc: Lassú evezőcsapásokkal a kihágási büntetőjog felé, avagy gondolatok az új szabálysértési törvényhez in: Iustum Aequum Salutare : Jogtudományi folyóirat IX. évf. 2013. 1. (178. o.); Mándi Veronika: Alkotmányossági aggályok a szabálysértési őrizetbe vétel gyakorlata kapcsán in: Büntetőjogi Szemle 2013/1-2. szám 42. o.

[6]      Czédli Gergő: A szabálysértési jogi jogorvoslatok kialakulása, fejlődése és aktuális kérdései 2014., kézirat

[7]      Az Sztv. 4. §-a szerint a cselekményt az elkövetéskori szabályok alapján kell elbírálni, ha az elbíráláskoriak nem enyhébbek, ami az új törvény kapcsán nemigen merülhet fel. A 2012. április 14. napján elkövetett szabálysértés miatt az Sztv. 11. § (7) bekezdése alapján legkésőbb 2014. április 14. napjáig hozható jogerős határozat, így a végrehajtási jog legkésőbb 2016. április 14. napjával évül el [Sztv. 26. § (3) bek.].

^[8]      Kbtk. 15-16. § (a törvényi maximumok a kihágást meghatározó jogszabály kibocsátójához igazodóan differenciáltak, a fentiek a törvényben meghatározott kihágásokhoz rendelt felső értékek), illetve Szabs. tv. 9. § (2) bek., 11. § (1) bek. – utóbbiak szerint a bírósági hatáskörbe tartozó szabálysértések ma 60 napig terjedő elzárással és 300.000,- Ft-ig terjedő pénzbírsággal büntethetőek.

[9]      Pl. a terhelt lakásán házkutatásnak, avagy motozásnak csak bűntett és nem kizárólag pénzbüntetéssel büntetendő vétség esetén volt csak helye, ugyanakkor különféle nyilvános helyek kihágás esetén bírói engedély nélkül is átkutathatóak voltak (Bp. 173., 175., 176. §)

[10]     Korabeli szóhasználattal megalapozatlanság esetén feloldotta, eljárási szabálysértés esetén pedig megsemmisítette a határozatot (65.000/1909. BM r. 199. §).

[11]     Ugyanezen rendelet 181., 183. §; kétfokú felfolyamodásnak volt helye pl. a fellebbezés elutasítása ellen (54. §).

[12]     A büntető eljárásról szóló 1962. évi 8. tvr. helyezte hatályon kívül 1962. június 30. napjával. Ezt a mai napig még két „Be.” követte.

[13]     Elzárással büntetendő kihágás esetén az előzetes letartóztatás a vádirat benyújtása előtt nyolc nappal tovább nem tarthatott (új Bp. 101. §); a tárgyalás a tárgyalás a szabályszerű idézésre igazolatlanul meg nem jelent terhelt távollétében is megtartható volt [154. § (3) bek.].

[14]     Ezzel együtt a részjogerő az esetleges súlyosítás akadályát képezte (új Bp. 208. §) .

[15]     Új Bp. 225.-227. §. Új határozat esetén olyan érdemi határozatnak, amely a terheltre a hatályon kívül helyezett határozatnál hátrányosabb, csak akkor lehetett helye, ha a megtámadott határozat jogerőre emelkedésétől a perorvoslat bejelentéséig egy év még nem telt el, és a cselekmény büntethetősége elévülés következtében nem szűnt meg. Ilyen határozat hozatala előtt a terheltet meg kellett hallgatni, és ha védője nem volt, védőt kellett kirendelni.

[16]     Füstös Gedeon és Szamel Lajos : A kihágási eljárás szabályai – Az 1951. évi 35. számú törvényerejű rendelet és az 59/1952. M.T. számú rendelet,  Budapest, 1952, 6-7. o.

^[17]       A vétségeket az 1950. évi II. tv. (Btá.) szüntette meg.

[18]     A hatóságok részletesebb felsorolását és a törvény jogorvoslati rendszerének novelláris változásait lásd részletesebben: Dr. Tisza Tamás : A jogorvoslatok alakulás a szabálysértési eljárásban az 1968. évi I. törvénytől az 1999. évi LXIX. törvényig in: Studia Iurisprudentiae Doctorandorum Miskolciensium. Miskolci Doktoranduszok Jogtudományi Tanulmányai: Miskolci Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola kiadványsorozata, 2006. VII/2 269.-284. o.

[19]     Dr. Farkas Imre – Dr. Kántás Péter: Merre tovább, szabálysértés? in: Magyar Közigazgatás XLIV. évf. 3. szám 165-168. o.

^[20]             Magyar Közlöny 2010/130 (VIII. 11.)

[21]     Bizonyos értelemben visszatérés ez a kihágási eljárás eredeti szabályaihoz.

[22]     A törvényes képviselő innen furcsa módon kimaradt, a jogi képviselőt pedig a 48. § védőként nevesíti, és a törvény másutt is ezt a terminológiát használja.

^[23]     Ezen szabálysértések köre az Sztv. fejlődésének kései szakaszában kezdett csak bővülni, a fenti listából hagyományosan leggyakrabban előforduló tulajdon elleni szabálysértéseknek eredetileg csak a 157. § (1) bek. a) pontjának 1. fordulatába ütköző és az (5) bekezdés szerint minősülő, mező-, illetőleg erdőgazdaságilag hasznosított földön lévő terményre, termékre, illetve haszonállatra, vagy az ott elhelyezett felszerelésre, eszközre elkövetett alakzatát rendelte elzárással büntetni. Ezt a 2009. évi CXXXVI. tv. 16. §-a még hatályon kívül is helyezte, és csak a már hivatkozott 2010. évi LXXXVI. törvény 15. §-a rendelte 2010. július 19. napi hatállyal általános jelleggel elzárással büntetni a vagyon elleni bűncselekmények szabálysértési alakzatául szolgáló szabálysértést.

^[24]     Mándi i.m. 42-47. o. A tanulmány már a 2012. évi II. tv.-t veszi górcső alá, amely azonban e tekintetben kevés változást hozott.

[25]     Belcsák i.m. 176. o.

^[26]     Pl.: Csongrádi Járásbíróság 2.Sze.257/2013., 2.Sze.1174/2013.  Az is elképzelhető, hogy a közoktatási törvényben meghatározott kötelezettségek megszegése [218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet 141. § (1) bek, jelenleg más elnevezéssel Szabs. tv. 247. §] a bíróság jogerős határozata állapítja meg egy kifogás alapján, majd az iskolakerülés folyamatossága miatt kiskorú veszélyeztetése bűntette miatt indul büntetőeljárás [Btk. 208. § (1) bek.]. Ezen esetekben nem hibázott az alapeljárásban senki, csak később felmerült körülmények minősítik bűncselekménnyé a szabálysértést.

[27]     Lásd: Szabs. tv. 141. §. Ennek lényege szerint a bíróság előbb egy pervezető végzéssel tájékoztatja az elkövetőt az átváltoztatási indítvány tényéről, és felhívja, hogy 8 napon belül jelentse be, amennyiben tárgyalás tartását kéri. Ilyen kérelem hiányában a bíróság az átváltoztatásról tárgyaláson kívül is határozhat, mely ellen jogorvoslatnak nincs helye.

[28]     Mellyel szemben az egyezményhez való csatlakozáskor Magyarország kifejezett fenntartással élt: „A közigazgatási hatóságok előtt szabálysértés miatt folyó eljárásokban Magyarország ez idő szerint nem tudja biztosítani a bírósághoz fordulás jogát, minthogy a hatályos magyar jogszabályok nem tesznek ilyen jogot lehetővé a közigazgatási hatóságok szabálysértési ügyekben hozott jogerős határozatával szemben.” (1993. évi XXXI. tv. 4. §)

[29]     A szabálysértési törvény átfogó felülvizsgálatának koncepciója  www.kormany.hu/download/6/18/40000/Koncepci%C3%B3.doc (2013. december 21.) III.2. Pont

[30]     2013. évi XCIII. törvény. Az egyszerűsítésre égető szükség is volt, mivel az újabb jogszabály mind a helyszíni bírságok, mind a fiatalkorúak bírságainak átváltoztatását lehetővé téve sokszoros ügyteherrel szembesítette a bíróságokat.

[31]     Dr. Feldméry – Dr. Mészáros i.m. 880-883. o.; illetve: Dr. Máthé Gábor – Dr. Szabó András : A szabálysértési jogterület kodifikálása ugyanott 865-866. o.; Farkas – Kántás i.m. 166-168. o.

[32]     Lásd. 5. Lábj.

[33]     A tételes jogi változásokon túl érdemes felidézni az erről készült szakcikkek puszta címében megjelenő örök „merre tovább” kérdést is, lásd: 5., 19. Lábj., úgyszintén: Nagy Marianna: Quo vadis Domine? Elmélkedések a szabálysértések helyéről a 2012. évi szabálysértési törvény kapcsán in: Jogtudományi Közlöny LXVII. Évf. 5. szám 225. o.