Besenyei Beáta: Az igazságszolgáltatáshoz fűződő jogalkotási problémák a XXI. században

1. Bevezető gondolatok

Az igazságügyi reformelképzeléseket két alapvető fontosságú alkotmányos elvnek kell áthatnia. Az egyik a bírói hatalomnak a többi hatalmi ágtól történő elválasztása. A másik pedig az az elv, amely szerint egy demokratikus jogállamban nem létezhet ellenőrizetlenül hagyott hatalom. Így biztosítani kell azokat a viszonyokat, amelyek garantálják a bíróságok közérdeknek megfelelő tevékenységét. Míg a bírói függetlenség elve az igazságszolgáltatás határozott intézményi, igazgatási elkülönülését kívánja meg, addig az ellenőrzés és az elszámoltathatóság követelménye a bírói hatalom elszigetelődését, korporatív bezárkózását igyekszik elkerülni a többi hatalmi ág és a nyilvánosság ellensúlyt adó jelenlétével.

Az 1997. évi igazságügyi reform célja a bírósági igazgatás minisztériumi modelljéről a független modellre való áttérés volt. E bírói önkormányzati modellben a bíróságok belső döntéseit, vagyis azt, hogy ki válhat bíróvá, ki léphet előre a hierarchiában, hogyan költhetik el az Országgyűlés által megszavazott pénzt, a többségében bírákból álló Országos Igazságszolgáltatási Tanács (a továbbiakban: OIT) hozza meg. E reform nagy előrelépést jelentett a bírói függetlenség elvének megvalósítása terén, ugyanis jelentősen csökkentette a közvetlen politikai befolyásolás lehetőségét: a megyei bírósági elnökök és más bírósági vezetők kijelölésének jogosítványa már nem az igazságügy-minisztert illette.

Az 1997. évi reform egyedülálló önkormányzati modellt vezetett be. A kor jogászai előtt ismert volt, hogy a későbbiekben korrigálásra, módosításra szorul a kigondolt rendszer, mivel az előnyök, hátrányok és hiányosságok működés során mutatkoznak meg. A megszerzett tapasztalatok fényében láthatóvá vált, hogy az OIT nem tudja a tőle elvárt módon ellátni feladatát. A hatékonyság növelése lett a legfontosabb célkitűzés, amelynek eléréséhez a szervezeti változtatás jelent megoldást. Ennek keretében – a függetlenség és a pártatlanság megtartása mellett – szükséges növelni a bírói munka számonkérhetőségét. A számonkérhetőség elsődlegesen a határidők betartására és a legkisebb tárgyalási időközre való törekvésre nézve indokolt. A bírói ellenőrzés és elszámoltathatóság feletti vita mellett a bírókiválasztás és az előmenetel szabályai is újragondolásra ösztönöznek.

A 2011-ben elfogadott és 2012-ben életbe lépett Alaptörvény kezdeményezői már nem hittek a kis lépésekben, radikális változások hullámát indították el. A bírósági szervezet és igazgatás részletes szabályait sarkalatos törvényekbe foglalták, amelyek felett még tart az elvi vita. Az bírósági igazgatás megoszlik a Kúria és az Országos Bírósági Hivatal kezében, de ez nem jelenti, hogy az igazgatás kétfejűvé válna, a hatáskörök nem fedik egymást. Sokkal nagyobb aggodalomra adhat okot az, hogy az igazgatás olyan egyszemélyi vezetés alá került, amely mellett elveszett az ellenőrzés és a felügyelet, a következmények pedig egyelőre beláthatatlanok.

 

1. Az igazgatás és az igazgatási rendszerek
2. Az igazgatás fogalma

Az igazságügyi igazgatás és a bírósági igazgatás nem használható egymás szinonim kifejezéseként. Az igazságügyi igazgatás a legáltalánosabb értelemben foglalkozik az igazságszolgáltatási szervezet működtetésével, így ügyvédek, közjegyzők, szakértők és a büntetés-végrehajtás szervezésével, koordinálásával, ellenőrzésével. A bírósági igazgatás azonban kizárólag a bíróságok igazgatási feladatait foglalja magába. E feladatok nem kapcsolódnak közvetlenül az ítélkezéshez, de a bíróságok zavartalan működése szempontjából nélkülözhetetlenek.

2. Az igazgatási rendszerek típusai

Európa bírósági rendszeri a legfőbb tulajdonságaikat számba véve három kategóriába sorolhatóak. Valamennyi típusra vonatkozóan megállapítható, hogy a bírósági adminisztratív feladatok megoszlanak az igazságügyi minisztérium, illetve más független igazgatási szervezetek, a bíróságok önkormányzati szervezetei és a bíróságokon belüli adminisztrációs szervezetek között. A típusok közötti eltérés abban mutatkozik, hogy e szervezetek milyen mértékben korlátozzák egymást, melyik tölt be központi funkciót a bíróságok igazgatása tekintetében.

Az első modell a minisztériumi modell. Az igazgatásban a minisztériumok töltenek be főszerepet, mellettük nem működik külön igazgatási tanács. E modellben a hatalmi ágak közötti súlyok és ellensúlyok rendszere nem állítható fel, továbbá a bírósági igazgatás decentralizációjához is vezet.

A második modellt felvevő országokban működnek különálló igazgatási tanácsok, ám feladataik elsősorban a bírák kiválasztásához és előmeneteléhez fűződnek. A költségvetési, valamint a szervezeti és működési feladatok ellátása a minisztériumi modellhez hasonlóan az igazságügy-miniszter kezében van. E típust nevezzük klasszikus modellnek.

A harmadik modell ötvözi az első kettő sajátosságait, így vegyes modell az elnevezése. Az igazgatási tanácsok szélesebb hatáskörrel bírnak: rendelkezhetnek a bíróságok költségvetési és szervezeti kérdéseiben is. Így az igazságszolgáltató hatalom megfelelő ellensúlya lehet a végrehajtó és a törvényhozó hatalomnak.

A minisztériumi modellnek megfelelően rendezkedett be Ausztria és Finnország, a klasszikus modell látható Olaszországban és Franciaországban, s a vegyes modell található meg Svédországban, Dániában és Hollandiában.[1]

A különböző igazgatási modellek működésének vizsgálata során nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy az adott ország társadalmi viszonyai minden esetben kihatnak a modell működésére. A jól működő típus az, amely szervezete idomul az államszerkezethez, megfelel a politikai kultúrának, illeszkedik a bírák szerepfelfogásához, valamint eleget tesz a lakosságszámból eredő követelménynek.

3. A magyar fejlődésre ható külföldi igazgatási rendszerek bemutatása, értékelése

A bírósági igazgatási tanácsok – különféle elnevezéssel – elsőként Nyugat-Európában jelentek meg az 1990-es években.[2] Hatásuk nemcsak az európai, hanem a dél-amerikai országokban is érezhető volt. Azok az országok, ahol bírósági igazgatási szervek felállítására került sor, a klasszikus vagy a vegyes modellbe sorolhatóak. E választás mögött számos ok és jogpolitikai cél húzódik meg. Elsődleges ösztönző hatással bírt az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által adott ajánlás és a hozzá kapcsolódó indokolás.[3] A bírák függetlenségéről, hatékonyságáról és szerepéről szóló ajánlás a végrehajtó hatalom mellett működő, független tanácsadó testület felállítását egyik lehetőségként kínálja arra, hogy a bírák jelölésének folyamata a bírói hatalom kezében menjen végbe, és a kiválasztásra kizárólag tárgyilagos indokok alapján kerüljön sor.

Másodlagos okként figyelhető meg a svéd tapasztalat értékelése. Annak érdekében, hogy a bírák ítélkező munkájának hatékonyságát növelni lehessen, szükséges az igazgatási feladatok, illetve a pénzügyi kérdések megvitatásának elkülönítése az ítélkező funkciótól. Erre nyújthat megoldást a külön testületként felállított bírósági önkormányzati szerv, melyre önálló felelősség telepedik.

E két célkitűzés közül elsőként a végrehajtó hatalomtól való függetlenedés jelent meg, megvalósulását követően pedig a figyelem a hatékonyság növelésére, a bíróságok belső kapacitásának megerősítésére fordult.

Bár szükséges csökkenteni a végrehajtó hatalom bírósági szervezeti rendszer felett fennálló felelősségét, mindenképpen indokolt közjogi kontroll beiktatása. „A legtöbb európai állam példája azt mutatja, hogy a végrehajtó hatalom helyett alternatív hatékony kontroll mechanizmusokra van inkább szükség, melyek leginkább a közvélemény, a bíróságok működésének nyitottsága, a hatékony jogvédelem, illetve maguk a bírói önigazgatási testületek által valósíthatók meg.”

 

III.           Az igazságszolgáltatási reformok Magyarországon: a bírósági igazgatás fejlődése

Az alkotmányreformot követően 1992-ben politikai botrányt robbantott ki az igazságügy-miniszter lépése: több megyében olyan bírákat nevezett ki vezetőnek, akik nem élvezték bírótársaik bizalmát. A bizalom hiányának elsődleges oka az volt, hogy mind a bírák, mind a közvélemény jelentős része politikai kinevezetteknek tartotta az új vezetőket. Ez a sajátos helyzet önkéntelenül emlékeztette a közvéleményt a szocialista államjog érvényesülésének negyven évére. Ez idő alatt a bírák közvetlenül függtek felettesüktől, s közvetetten az igazságügy-minisztertől. Mind a bírák kiválasztása, előmenetelük meghatározása, mind a fegyelmi eljárás lefolytatásának joga a kormány kezében összpontosult. Ez jelenti egyrészt a végrehajtó és az igazságszolgáltató hatalom teljes egybeolvadását, másrészt a bíróságok államszervezeti hierarchiába vonását, melynek következtében a kormánynak alárendelt szerepet kaptak.[4] A miniszter nevezte ki a megyei bíróságok elnökeit és más bíróságok vezetőit, akiknek közbenjárásával teljesülhetett a politikai akarat a jogalkalmazás során.

1. Az utasíthatóság időszaka, 1972.

Az 1972. évi bírósági törvény ugyan nem jelenítette meg a közvetlen utasítás jogi lehetőségét, de a bírói függetlenség elvét sem valósította meg. A bírák alapvető jogairól és kötelezettségeiről szóló fejezete szerint a bíró első számú kötelessége volt, hogy a Magyar Népköztársasághoz, annak népéhez és az Alkotmányhoz hű legyen, a jogszabályokat megtartsa, tisztségében részrehajlás nélkül, lelkiismeretesen járjon el. Az Alkotmány pedig előírta, hogy a bíró köteles mindenkor a tisztségéhez méltó magatartást tanúsítani, továbbá ítélkező tevékenysége során függetlennek lenni. Ezzel szemben a politikai erő kezében továbbra is számos eszköz maradt, mellyel befolyásolhatta a döntéshozatalt.[5]  Az ítélkezés elvi irányítása ugyan a Legfelsőbb Bíróság feladata volt, de az igazságügy-miniszter a bíróságok általános működése feletti felügyeleti joga keretében a bíróságok szakmai, ítélkező tevékenységét is folyamatosan vizsgálta és a gyakorlat egységesítése érdekében elemezte is.[6]

A bírák szocializációját az utasíthatóság, a felettes döntésétől való függés, az igazságügy-miniszter és a kormány felé való nyitottság alakította. Ezek a jellemvonások pedig megfosztották a bírói döntéseket a legfontosabb minőségi mérőtől: a kiszámíthatóságtól. A kiszámíthatóság lehetőség a döntés kalkulálására, amely akkor látható előre, ha az kizárólag az adott ügyre vonatkozó, jogilag releváns tények megvizsgálásán alapul, és nem enged semmilyen külső befolyásnak, politikai-gazdasági hatásnak. A jó döntés tehát a független és pártatlan bírói eljáráson nyugszik, amely elvezet a közbizalom megteremtéséhez. Bármilyen precízek és meggyőzőek a törvénybe foglalt eljárási garanciák, az igazságszolgáltató tevékenység legitimációja felett a közvélemény ítélkezik.

 

 

 

2. Az 1972. évi reform felülvizsgálata

Az 1989-1990. évi politikai rendszerváltoztatással együtt vetődött fel az 1972. évi igazságügyi reform felülvizsgálatának gondolata. Az új követelmények megfogalmazásában kedvezően hatottak közre a politikai események: Grósz Károly felkérésére 1988. június 29-én Kulcsár Kálmán lett az igazságügy-miniszter. Kulcsár Kálmán alaposan ismerte az alkotmányreform korának szociológiai és jogi környezetét, így hatékonyan indíthatta meg egy olyan igazságügyi reform kidolgozását, amely tartalmazza a jogállam éltetéséhez szükséges elemeket. Ehhez igazodva fő feladatául a jelentősebb törvények megalkotását, az új alkotmány előkészítését és a bíróságok helyzetének javítását határozták meg. A reformkoncepció középpontjában az új alkotmány előkészítése állt. Kulcsár Kálmán 1988. július 27-én nyújtotta be előterjesztését „Koncepció az Alkotmány felülvizsgálatáról” címmel a kormánynak.[7] Benne állást foglalt az egységes és négyszintű bírósági szervezet, a kétfokú rendes jogorvoslati rendszer, valamint a közigazgatási bíráskodás mellett, továbbá indokolta a különbíróságok megszüntetését. A bírói függetlenség nyomán alapvető elvként fogalmazta meg a hatalmi ágak elválasztását, sőt szélesebb értelemben a hatalom megosztását: a bírósági szervezet ne tartozzon az Igazságügyi Minisztérium vagy a miniszter felügyelete alá, hanem független, önkormányzati jellegű bírói tanács jöjjön létre, amelynek tagjait az Országgyűlés választaná.[8] A Nemzeti Kerekasztal tárgyalások eredményeként született az 1989. évi XXXI. alkotmánymódosító törvény, amely tartalmazta a bíróválasztás és az összeférhetetlenség új szabályozását: a Legfelsőbb Bíróság elnökét a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja, elnökhelyetteseit a Legfelsőbb Bíróság elnökének javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki.[9] A bírákat a köztársasági elnök nevezte ki, és őket tisztségükből csak törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehetett elmozdítani.[10] „A bírák nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak.”[11]

Kulcsár Kálmán megbízatásának rövid időtartama nem tette lehetővé az igazságszolgáltatás teljes körű megújítását. Legnagyobb teljesítményének az átmeneti időszak jogalkotási folyamatainak levezénylése és az alkotmánymódosítás végrehajtása tekinthető. Ezen túlmenően egyedülálló és figyelemre méltó módon mondott le a bíróságok általános működésének ellenőrzéséről.

A bíróságról szóló 1972. évi IV. törvényt több ízben módosították.[12] A módosító törvények látványos mennyiségű új hatáskörrel ruházták fel a bíróságokat. E lépések értékelhetőek az Országgyűlés támogatásaként, ám kételkedni lehet abban, hogy a támogatást a bírák személy szerint is élvezték.

3. Külső és belső igazgatás egyensúlya, 1990-1991.

Az 1990 nyarán megalakult Antall-kormány „A Nemzeti Megújhodás Programja” címmel jelentette meg részletesen kidolgozott programját.[13] Célként tűzte maga elé a bíróságok helyzetének javítását, a bírósági hatáskör tágítását, a szervezetrendszer egységesítését, a közigazgatási bíráskodás általánossá tételét, a kétfokú jogorvoslati rendszer bevezetését, a bírák jogainak, kötelességeinek meghatározását, és a függetlenség elérését.[14] A függetlenség érdekében a program szerint „el kell különíteni a bíróságok ítélkező funkcióit a bíróságok igazgatásától. (…) Az ítélkező és igazgatási funkciók elválasztását úgy kell végrehajtani, hogy minden, a bírói függetlenséget érintő kérdésben döntési jogot kell adni a bírák választott testületeinek. Ilyen döntési jog legyen az egyes bírák szolgálati viszonyának keletkezése és megszűnése, a bíró ítélkező munkájának megítélése, fegyelmi felelősségre vonása, előmenetele. (…) Kívánatos az is, hogy ún. külső igazgatás (a bíróságok országos szintű központi igazgatása) se gyakorolhasson nemkívánatos hatást az ítélkezésre. Ezért országos szinten is érvényesíteni kell a fenti követelményeket. Ez azt jelenti, hogy bizonyos ügyekben a bírói testület a külső igazgatásért felelős igazságügy-miniszter döntéseit a bírói függetlenséget erősítő módon befolyásolja.” A kormány tehát fenn kívánta tartani a miniszter ún. külső igazgatási jogosítványait, a többi kérdést viszont a bírák választott testületeire bízta.

A bírák helyzetét jelentősen érintette a bírák, az ügyészek, a bírósági és az ügyészségi dolgozók előmeneteléről és javadalmazásáról szóló 1990. évi LXXXVIII. törvény, valamint a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló 1991. évi XXVI. törvény. A törvényalkotás elindult a jogállami igazságszolgáltatás kiépítésének útján, amelyen a szervezetrendszer átfogó átalakításához 1991-ben érkezett el.

4. Törvényhozási és kompromisszumkényszer, 1991.

1990 őszétől változott a politikai környezet: az MDF és az SZDSZ közötti konszenzus kezdett felbomlani, a kölcsönös bizalmatlanság fokozódott. E politikai légkör nem kedvezett tovább a reform elképzelések megvalósításának. A jogalkotás elnehezült; egyre kevesebb területen, egyre nagyobb viták árán született megegyezés. A pártok módosító indítványok tömegét nyújtották be, ugyanakkor még hiányzott számos fontos, a jogállami szervezet részleteit szabályozó és kétharmados többséget igénylő törvény. Tehát egyrészt fennállt a törvényhozási kényszer, másrészt a kompromisszumkényszer.

A törvényalkotás és -módosítás olyan kérdésekben volt lehetséges, amelyekben a parlamenti pártok elképzelései azonosak voltak vagy egymáshoz közel álltak, valamint nem adtak esélyt a hatalommal való visszaélésre. Mivel az ítélkező bírák függetlenségének kérdésében teljes volt az egyetértés, az alapelvek világosak voltak, és a tilalmak terén is csak a párttagság volt kérdéses, 1989-ben reális lehetőség volt az 1972. évi IV. törvény átfogó módosítására. A bírák személyes függetlenségének és a bírósági szervezet függetlenségének – mint a függetlenség másik két elemének – a kérdésében azonban már megoszlottak a nézetek, ezen túlmenően a szabályozás is minősített többséghez kötött jogalkotást igényelt. A bírósági szervezetrendszer függőségének és autonómiájának a demokratikus jogállam követelményeinek megfelelő szabályozása épp a megbomlott konszenzus idejére maradt, s az 1991. évi LXVII. törvényben (a továbbiakban: Bsz. novella) öltött testet.[15]

Az 1987. óta számos javaslat ölelte fel a bírósági szervezet részletkérdéseit. Egységes vélemény bontakozott ki a bírói önkormányzatok szerepe és az igazságügy-miniszter bíróságokkal kapcsolatos hatásköre felett. A koncepciók szerint a bírói önkormányzatokat jelentős hatáskörrel kell felruházni, míg az igazságügy-miniszter jogosítványait e tekintetben meg kell szüntetni. A javaslatokban tehát a teljes körű önigazgatás fogalmazódott meg.

Az 1991. évi törvényalkotás folyamatában az MDF az ún. német modellt támogatta. A bírákat megilletik bizonyos önkormányzati jogosultságok, azonban az igazságügy-miniszter látja el a külső igazgatási feladatok jelentős részét. Az SZDSZ a latin modellt követte, miszerint a döntő szerep a bírósági önkormányzatoknak jut. A törvényjavaslat bizottsági vitáján felszólaló képviselők a következő igényeket fogalmazták meg: szükség van országos szintű bírói önkormányzatra, a bírósági vezetőkre (különösen a megyei elnökök kinevezésére) vonatkozó szabályok megalkotására, a pályázati feltételek világos, egzakt megfogalmazására és annak biztosítására, hogy eredménytelen pályázat esetén az igazságügy-miniszter kinevezési jogot gyakoroljon.

Az ellenzék képviselői elutasították a törvényjavaslatot, azonban a kompromisszumkényszer, mint különös helyzet, pozitív szavazatokat szült. A javaslat mellett szavazók lelkiismeretén könnyített az Alkotmánybíróság egy korábbi határozata. Az 53/1991. (X. 31.) AB határozat alkotmányosnak minősítette az akkor alkalmazandó Bsz. azon rendelkezését, amely szerint „az igazságügy-miniszter, a bírói függetlenség sérelme nélkül a) biztosítja a bíróságok működéséhez szükséges személyi és anyagi feltételeket; b) irányítja a bíróságok elnökeinek igazgatási tevékenységét, szabályozza a bírósági ügyvitel rendjét.”[16] Dr. Ádám Antal és Dr. Vörös Imre alkotmánybíró a határozathoz fűzött különvéleményében hangsúlyozta a bírósági belső és külső igazgatás elválasztását és megállapították, hogy „a belső igazgatás az ítélkezési munka szervezésén túl magában foglalja a bírósági eljárásra és az ügyvitelre vonatkozó jogszabályok megtartásának ellenőrzését is.” Véleményük szerint a végrehajtó hatalomnak nem lehet érdemi beleszólása a bíróságok belső igazgatásába, „a bírói függetlenség tényleges és gyakorlati megvalósulása tehát (a végrehajtó hatalom igazgatási úton – a Bsz. szerinti jogosítványok felhasználásával történő – beavatkozási lehetőségei összefüggésében) nem alkotmányos garanciáktól, hanem csak és kizárólag a végrehajtó hatalom esetleges önmérsékletétől függ.” Az Alkotmánybíróság e döntése alapján az igazságügy-miniszter továbbra is rendelkezett azokkal az eszközökkel, amelyek segítségével képes volt kijelölni az utat a megyei bíróságok elnökei előtt. Egy ilyen határozatra alapozott, kényszer szülte törvény köztudottan labilis, és a jövőre nézve újabb értelmezési vitáknak enged teret.

1992-ben Balsai István igazságügy-miniszter az új törvény alapján nevezte ki a megyei bírósági elnököket. A megfogalmazott alkalmassági feltételek – mint ahogyan arra az ellenzék is rámutatott – homályosak voltak, így az igazságügy-miniszter kinevezésekről hozott döntései éles kritikákat váltottak ki. Ez ügyben többen fordultak az Alkotmánybírósághoz.

5. A bírói függetlenség alkotmányos értelmezése – az 1991-es törvényalkotás következményei

A beadványokat az Alkotmánybíróság a 38/1993. (VI. 11.) AB határozatában bírálta el. Az Alkotmánybíróság elutasította az igazságügy-miniszter kinevező döntésével szemben benyújtott alkotmányjogi panaszt, valamint a Bsz. ide vonatkozó rendelkezéseinek alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat. Ezen túlmenően állást foglalt amellett, hogy „a bírák és bírósági vezetők kinevezésénél alkotmányos követelmény az, hogy a más hatalmi ághoz tartozó kinevező – vagy kinevezést tartalmilag meghatározó előterjesztő – politikai meghatározottságának hatását, vagy a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása, vagy más, a bírói hatalmi ágon kívüli ellensúly semlegesítse. Ez az alkotmányos követelmény a bírói és bírósági vezetői tisztség választással való betöltésére is vonatkozik.” Az igazságügy-miniszter kezét ezzel annyiban kötötik meg, hogy „csakis azok közül nevezhet ki (…) bírósági vezetőt, akiket a testület többségi határozattal javasolt.”

A bírói függetlenség alkotmányos jogállami értelmezését a 45/1994. (X. 21.) AB határozat fejlesztette tovább. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy „a bírói függetlenség alapelvével ellentétes, ha a bírák részére a Kormány bármely tagja, a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása nélkül kitüntetést adományozhat, vagy kitüntetés adományozására tehet előterjesztést.” A határozat emellett szól arról is, hogy „az igazságügyi szerveknél adományozható miniszteri elismerésről szóló 8/1992. (IV. 4.) IM rendelet 8/A. §-a a bírákra vonatkozó részében alkotmányellenes, ezért e §-t (…) megsemmisíti.”

Az Alkotmánybíróság határozatai útján közrehatott a jogállamiság megteremtésében: amellett, hogy megállapította egyes rendelkezések alkotmányellenességét és rendelkezett megsemmisítésükről, indokolásaiban felsorakoztatta a bírói függetlenség elemeit, rámutatott az összefüggésekre, s ezáltal új szálakon indította el a szakmai eszmecserét.

 

6. Az 1993. évi XCI. törvény

Az 1991. évi Bsz. novella mögött nem állt széles társadalmi támogatottság, számos kérdést megválaszolatlanul hagyott és alkotmányossági aggályokra is okot adott. A törvénnyel szembeni ellenérzés fokozódott, s több fórumon nyomot hagyott. A Heti Világgazdaság értékelése szerint „botrányok nyomán, utólag ébredt rá a hazai bírói kar és a parlamenti ellenzék, hogy az igazságszolgáltatás függetlenségét súlyosan veszélyeztető bírósági törvény megszületését támogatták 1991 végén.”[17] Nyilvánvalóvá vált, hogy a törvény módosítása elengedhetetlen. Az igazságszolgáltatási szervezet korrekciójára az 1993. évi XCI. törvényben került sor.

Az 1993. évi XCI. törvény megalkotásakor a jogalkotó elsősorban változatlanul arra törekedett, hogy megszilárdítsa a bírói függetlenséget. Ennek érdekében további, újabb hatásköröket állapított meg a bírósági vezetők számára, előírta az ügybeosztás előzetes meghatározását és eltörölte az igazságügy-miniszter címadományozási jogát. Ezzel ugyan erősítette a bírói hatalom függetlenségét és gyengítette az igazságügy-miniszter jogkörét, de nem olyan mértékben, amely képes lett volna biztosítani a haladást. Fogadtatása az 1991. évi Bsz. novelláéhoz volt hasonló: sem a bírák, sem az ellenzékiek, de még a kormánypártok sem fogadták el kifogástalanul.

7. A Magyar Bírói Egyesület 1994. évi reform koncepciója[18]

A Magyar Bírói Egyesület (a továbbiakban: MABIE) a reformmal kapcsolatos első elképzeléseit 1991-ben jelentette meg. 1993-ban készült el a fontosabb elveket tartalmazó reformjavaslatuk, amely felöleli a bírák státuszát, az eljárási szabályok korszerűsítését, az igazságszolgáltatás szervezetét és a reformok folytatását. Az igazságszolgáltatás szervezetének átgondolásakor vizsgálta a külső és belső igazgatást, s mindkettő számára két választható utat jelölt ki. A külső igazgatás megfelelően ellátható vagy annak továbbfejlesztésével, vagy teljes körű bírói önkormányzat bevezetésével. A működő rendszer továbbfejlesztését illetően a bírósági igazgatási feladatok egészét az Igazságügy Minisztérium keretében működő Bírói Hivatal látná el, az igazságügy-miniszter jogosítványait a felügyeleti joghoz közelítenék és az Országos Bírói Tanács összetételét és hatáskörét úgy alakítanák, hogy szélesebb körben legyen képes fellépni. A teljes körű bírói önkormányzat pedig azon alapulna, hogy működne egy – a végrehajtó hatalomtól – szervezetileg teljesen független testület. A testület tagjainak többségét a bírák választanák maguk közül, további tagok képviselnék a végrehajtó hatalmat, s közreműködnének Országgyűlés által választott elismert jogászok is. A testületet a Legfelsőbb Bíróság elnöke vezetné. A Bírói Hivatal szintén működne, azonban a testületnek alárendelt pozícióban.

A Magyar Bírói Egyesület rámutatott arra, hogy a belső igazgatási kérdésekben hozott miniszteri rendeletek és a megyei szervezeti működési szabályzatok együttes léte párhuzamos jogalkotáshoz vezet. A jogbiztonság megóvása érdekében a legfontosabb kérdések törvényi szabályozását javasolja. Ezen túlmenően felhívja a figyelmet a költségvetési források helyi felhasználásának szélesebb körű felülvizsgálatára.

A reformmal érintett témakörök kimunkálására elsősorban azokat a bizottságokat kívánja felkérni, akik jól ismerik a hiányosságokat, s tapasztalataiknak köszönhetően célravezető jogalkotó tevékenységet folytatnának.

 

1998. A szocialista-liberális kormánykoalíció időszaka, 1994-1998.

Az 1994. évi választásokon nagy fölénnyel nyert a Magyar Szocialista Párt (MSZP), amely pusztán legitimációs okokból koalíciót létesített a Szabad Demokraták Szövetségével (SZDSZ). Az igazságügy-miniszteri posztot Vastagh Pál kapta. Gondolkodásmódja Kulcsár Kálmánéra emlékeztetett. Egyik miniszternek sem volt ellenére az, hogy a bíróságokat érintő jogosítványaik leépüljenek, s ezáltal a bíróságok szervei jussanak főszerephez. Vastagh Pál elsődleges minisztériumi feladatnak a jogalkotás minőségének megemelését tekintette. Ezen túlmenően – a szocialista többség tudatában – lehetőséget látott a pártállami gyökerű alkotmány lecserélésére. Álláspontja szerint csak ezt követően lehet az igazságszolgáltatás átalakításába kezdeni, s megalkotni a szükséges törvényeket. Ezt azzal indokolta, hogy a változásokra érzékeny igazságszolgáltatás hátrányára válik, ha újabb és újabb módosításokkal terhelik. Véleménye szerint az alkotmányozással párhuzamosan csupán azokat a változtatásokat kell törvénybe foglalni, amelyek az alkotmányozó munkától függetlenül is megoldhatóak.[19] Miután nyilvánvalóvá vált, hogy az alkotmányozó munka kudarcba fulladt, 1997-ben hozzáfogtak az igazságszolgáltatási reform kivitelezéséhez.

 

1997. Az 1997. évi igazságszolgáltatási reform
1998. A Magyar Jogász Egylet javaslata 1996-ban

Magyar Bírói Egyesület 1993. évi javaslatát követően 1996-ban a Magyar Jogász Egylet is benyújtotta koncepcióját az igazságszolgáltatásról. E két javaslat közel azonos problémákat jelölt meg, s hasonló lépésekben látta a megoldást.

A Jogász Egylet szerint „az igazságszolgáltatás jelenlegi állapotában nem elégíti ki a magyar társadalom elvárásait és az Európai Unióhoz való csatlakozásunk által igényelt követelményeket sem. A bírói függetlenség garanciái szempontjából a jelenlegi jogi szabályozás kielégítő, az ítélkezés hatékonysága azonban nem megfelelő. (…) Mindez annak tudható be, hogy az előző társadalmi berendezkedésből örökölt feltételek az új igényeknek nem feleltek meg, és ezen a helyzeten csak egy átfogó igazságszolgáltatási reform képes gyökeresen változtatni.” A bíróságra mint szervezetre, valamint a bírákra vonatkozó rendelkezéseket az alábbi jogszabályok tartalmazták: az Alkotmány X. fejezete, a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény, valamint a bírák, az ügyészek, a bírósági és az ügyészségi dolgozók előmeneteléről és javadalmazásáról szóló 1990. évi LXXXVIII. törvény. A Magyar Jogász Egylet a szétszórt szabályok összefoglalását, rendszerezését javasolta, s a megoldást a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, valamint a bírák jogállásáról szóló törvény megalkotásában, mint egyetlen ilyen törvény alkalmazásában látta.

A bíróságok igazgatását illetően a nyugat-európai minta után nyúlt: a külső igazgatás kérdésében amellett foglalt állást, hogy az igazságügy-miniszter jogkörét – a bírósági igazgatás tekintetében – az igazgatási tanács vegye át. A tanácsot a Legfelsőbb Bíróság elnöke vezetné, többségében bírák alkotnák, s az operatív teendőket a tanácsnak alárendelt bírói hivatal látná el. A belső igazgatást emellett oly módon kell szabályozni, hogy hatékonyabban érvényesüljön a bírói felelősség és a bírói munka ellenőrzése, ezen túlmenően a bírák kirendelése a feladatok mennyiségének, nagyságának megfelelően történjen.

A bírósági szervezet és a jogorvoslati rendszer átalakítását a négyszintű bíráskodás kialakításával és a hatáskörök újraelosztásával képzelte el, s ezzel párhuzamosan korszerűsíteni kívánta az eljárásjogokat.

Szükségesnek látta a Legfelsőbb Bíróság jogegységet biztosító funkciójának és a jogegységi eljárás lefolytatásának újraszabályozását, s felhívta a figyelmet arra, hogy mindvégig ügyelni kell az új rendelkezések és az Alkotmány között fennálló összhangra.

Végül kiemelte, hogy változatlanul óvni kell a bírói hatalmat – mint önálló hatalmi ágat – a végrehajtó hatalomtól és minden más politikai tényezőtől.

2. Sajtó, közvélemény, előkészítés

A korabeli újságok hasábjain cikk cikket követett: „Szükséghelyzet van az igazságszolgáltatásban”, „Gyorsuló igazságszolgáltatás”, „Halaszthatatlan a bírósági reform”, és más hasonló című írások váltották egymást. Figyelemre méltó, hogy a reformot mind a kormány, mind az ellenzék egyetértésben támogatta. A legtöbb cikk elengedhetetlennek és halaszthatatlannak tartotta az igazságszolgáltatás reformját, ám ennek ellenére is akadtak olyan vélemények, amelyek szerint „az ítélkezés színvonala és a perek időtartama az európai átlagnak megfelelő”, tehát a helyzet korántsem aggasztó, a változtatás egyelőre felesleges.[20] A reform jelentőségét jelzi, hogy Solt Pál, a Legfelsőbb Bíróság akkori elnöke, egy vele készített interjúban „az évszázad talán legjelentősebb magyar igazságügyi váltása”-ként említette.[21]

1997-ben került az Országgyűlés elé az alkotmány módosítása és a megújulás alapját képező további négy törvény.[22] A szervezeti átalakítás rendszerinti folyománya, hogy a korábbi eljárási szabályok alkalmazhatatlanokká válnak az új struktúrában, s ezért indokolttá válik egy új eljárási jogszabály elfogadása is. Így született nyolc hónappal később a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény, amely szintén a reformcsomag részét képezi.[23]

3. A bírák szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény

Magyarországon a demokratikus átalakulás alapvető változtatásokat igényelt, így a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény is láthatóan többször módosult. 1997-ben a hatályos szabályozás megfelelt a jogállami követelményeknek, azonban töredezett volt, így egységesítésre, továbbfejlesztésre szorult. Az új jogintézmények szabályai részletes kidolgozásra vártak, és meg kellett szüntetni a módosításokból eredő ellentmondásokat. A bíróságok és bírák feladatait kizárólag törvényi szinten lehet meghatározni, tekintettel a bírósági szervezet és a bírák függetlenségének elvére, valamint a nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségekre. Az igazságszolgáltatás ennek megvalósulásával működhet jogállamhoz méltóan.

Az 1997-es törvényhozás két alapvető strukturális változást hozott. Az egyik a bíróságok külső igazgatásának megváltoztatása, melynek eredményeként az igazságügyi miniszter feladatait egy többségében bírákból álló testület veszi át. A másik pedig a háromszintű bírósági fórumrendszer eggyel történő bővítése, amely több megyét átfogó, regionális igazságszolgáltató központ kiépítését jelentette. A reform újabb szeletét alkotta a munkaügyi bíróságok beolvasztása a rendes bírói szervezetbe.[24]

3.1. A bíróságok igazgatása

A reformtörvényt megelőzően a helyi és megyei szinten szervezett bíróságok igazgatása részben külső igazgatás volt: részt vett benne az igazságügy-miniszter mint a végrehajtó hatalom képviselője és olyan feladatokat látott el, mint például a bírósági vezetők kinevezése, fegyelmi eljárás kezdeményezése, a bíróságok működéséhez szükséges személyi és tárgyi feltételek megteremtése. A külső igazgatást ellensúlyozta a belső igazgatás, amelyért a bírák által választott bírói testület felelt.

Sajátos kapcsolat alakult ki a Legfelsőbb Bíróság és az Országgyűlés között is. Formailag a Legfelsőbb Bíróság nem volt alárendelve az Országgyűlésnek, a valóság mégis politikai függőséget tükrözött. A Legfelsőbb Bíróság elnökét beszámolási kötelezettség terhelte és interpellálható volt. E két szabály nem fér egy jogállam keretei közé, éppen ezért az 1989. évi alkotmánymódosítás eltörölte. Az elnök megválasztása az Országgyűlés hatáskörébe tartozott, de ez nem vezetett a bírói függetlenség sérelméhez, így 1997-ben a külső igazgatás kérdését kellett tisztázni.

A reformtörvény a bírósági szervezetet a végrehajtó hatalomtól elkülönült, egységes szervezetként határozta meg és a bíróságok igazgatásának olyan rendszerét alakította ki, amely a bírói hatalmat elválasztotta mind a végrehajtó, mind a törvényhozó hatalomtól. Ennek érdekében megfosztotta az igazságügy-minisztert minden olyan jogosítványától, amely a bíróságok igazgatásához kapcsolódott és e feladat ellátására létrehozta az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsot. Az OIT az igazságügyi igazgatás legfelsőbb irányító szerve lett, ennek értelmében ellátta a bíróságok igazgatásának központi feladatait és felügyeletet gyakorolt az ítélőtáblák, illetve a megyei bíróságok elnökeinek tevékenysége felett. Az OIT 15 tagból állt. Kétharmad részt bírák, egyharmad részt más hatalmi ág képviselői alkották.[25] A feladatait illetően megállapítható: azon túlmenően, hogy az igazságügy-miniszter minden korábbi igazgatási feladatát átvette, olyan belső igazgatási jogosítványokat is kapott, amelyek példa nélküliek és jogállamtól idegenek. Így igazgatási feladatainak ellátása érdekében, jogszabályi keretek között a bíróságokra kötelező szabályzatokat alkothatott, ajánlásokat és határozatokat hozhatott, és ellenőrizhette ezek megtartását. Az OIT irányítása alatt hivatal kezdett működni. A Hivatal elvégezte az OIT döntéseinek előkészítését, közreműködött a meghozott határozatok végrehajtásában és ellátta az egyéb ügyviteli feladatokat.

A törvény újraszabályozta az igazgatásban közreműködő bírói testületek és bírósági vezetők feladat- és hatáskörét is: a bírói testületek a korábbi egyetértési joguk helyett véleményezési jogot kaptak a személyügyi és a bíróságok működését meghatározó más kérdésekben. A jogalkotó fokozottabb követelményeket támasztott a bírósági vezetőkkel szemben, s e kettőt összefonva lehetővé tette, hogy a bírói testületek kezdeményezhessék a vezetői tisztségből történő felmentést.

A törvény rendelkezéseinek hatályba lépésével tehát valóra vált a bírói hatalom teljes szervezeti függetlensége.

3.2. A négyszintű bírósági rendszer

Az 1990-es években nőtt a bűnözés, s a bíróságoknak ezzel fel kellett venniük a versenyt. Nehezebb feltételek között, egyre bővülő hatáskörrel működtek. Az ügyek többsége az általános hatáskörű helyi bíróságokra tartozott, ahol jellemzően kevesebb tapasztalattal rendelkező, fiatal bírák jártak el. A bonyolult, nehezebb megítélésű ügyeket kevésbé tudták időszerűen intézni. A jogviták ésszerű határidőn belüli és szakszerű eldöntését pedig mindenkor biztosítani kell, máskülönben fennáll annak a veszélye, hogy a jogkereső állampolgárok elfordulnak az igazságszolgáltatástól és más – törvénytelen – eszközöket vesznek igénybe.

A bírósági szintek bővítésével nemcsak az egyes bírákra eső ügyszám csökkent, hanem kiszélesedett a rendes jogorvoslati lehetőségek köre is. A Legfelsőbb Bíróság akkori széles hatásköre – különösen a fellebbezési ügyekkel való leterheltsége – kevesebb energiát hagyott a legfelsőbb bírósági szintnek arra, hogy megteremtse és őrizze a jogalkalmazás egységét. A bevezetett ítélőtáblák azonban kizárólag fellebbezéseket tárgyalnak.[26] A négyszintű bírósági rendszer kialakításának köszönhetően a Legfelsőbb Bíróság tehát csak a rendkívüli jogorvoslatokkal foglalkozhat, s figyelmének nagyobb részét a jogegységi döntésekre helyezheti.

Az ítélőtáblák felállítására vonatkozó törvényjavaslattal a jogász körök alapjaiban egyetértettek, azonban akadtak éles kritikák, ellenvélemények.[27]

Az 1998. évi választásokon a Fidesz alakíthatott koalíciót a Magyar Polgári Párttal (MPP). Felszólalásaikból rövidesen kiderült, hogy nem kívánják végrehajtani a reformtörvényeket. Ahhoz viszont, hogy teljes mértékben megsemmisítsék, alkotmánymódosításra lett volna szükségük. Miután az új kormány ehhez nem rendelkezett kellő országgyűlési erővel, csak az ítélőtáblák kialakítását tudta hátráltatni.[28] A Fidesz oldaláról adott magyarázat szerint először a helyi és megyei bíróságokat kell megerősíteni, s csak azt követően lehet elkezdeni gondolkodni a negyedik szint kialakítása felett. Dr. Isépy Tamás szerint soha nem ellenezték az ítélőtáblák létrehozását, csak ketté kell választani „a kétharmados többséget igénylő intézmény létrehozását és azt, hogy az intézményen belül hányat hozok létre, ami egyszerű többséget igényel”. [29] A Fidesz a reformokat pénzügyi okokra hivatkozva kívánta leállítani, a sajtó viszont hamar reflektorfénybe állította Solt Pál, a Legfelsőbb Bíróság akkori elnöke és Orbán Viktor, a kormányfő közötti személyes vitát.[30] A jobboldali kormánykoalíció igyekezett saját érdekeihez igazítani a bírói hierarchia működését, ennek eredményeként egy teljes cikluson keresztül visszatartotta az ítélőtáblák megnyitását, holott azt az alkotmány 1997-ben előírta. Működésüket az ítélőtáblák ugyan később kezdték meg, de létjogosultságukat az Alkotmánybíróság 49/2001. (XI. 22.) határozatának köszönhetően senki sem kérdőjelezte meg.

3.2.1. Az ítélőtáblák és a bírósági igazgatás

Minden szervezetben lényeges szempont az igazgatási feladatok meghatározása, mert ezek jelentős hatással lehetnek a működés hatékonyságára.

Az 1981. évi XVII. törvénycikk valósította meg első ízben az ítélőtáblák elnökeinek felügyeleti jogát, amely kiterjedt az illetékességi körébe tartozó királyi bíróságokra és a bírói funkciót betöltő személyekre. Döntő igazgatási hatalmat tartottak a kezükben, s a törvényszékek elnökei is ennek megfelelő jogosítványokat élveztek az alsóbb fokú bíróságok irányában. A legfőbb felügyeleti jogot az igazságügy-miniszter gyakorolta. A felügyeleti jog gyakorlásának velejárója a rendszeres ellenőrzés és a szükséges intézkedések megtétele.

A rendszer 1950-ig működött hatékonyan. A felsőbíróságok megszüntetésével egyidejűleg az igazgatási feladatokkal az igazságügy-minisztert bízták meg, majd az új szervezeti rend kialakítása során megosztották a jogosítványokat a megyei bíróságok és az Igazságügyi Minisztérium között. Az 1997. évi jogalkotás eredményeként a bírósági igazgatást az Országos Igazságszolgáltatási Tanács vette át. A reform során a bíróságok külső igazgatásának kérdése nyelte el a legnagyobb figyelmet. A bírósági szervezet alakítása során a fellebbviteli bíróságok születését tényként kezelték, és a gondolatmenet megállt azelőtt, hogy Dr. Laky Ferenchez hasonlóan felvetették volna az ítélőtáblák igazgatási rendszerbe történő beillesztését.[31]

Az Európai Unióhoz történő csatlakozásunk óta egyre nagyobb szerepe van a regionalitás eszméjének. A közigazgatásban a megyerendszer lebontása és helyette a régiók kialakítása régóta vitatéma. Az igazságügyi szervezetben ítélőtáblák bírnak regionális szerepkörrel, így napjainkban kiindulópontot jelenthetnek az igazgatási feladatok újraosztása során.

 

1. Az igazságszolgáltatási reform egy évtized távlatából
2. Kutatómunka

Az OIT a működésének tizedik évében arra vállalkozott, hogy nagyító alá teszi saját tevékenységét, hatékonyságát. Az elemzés elkészítésére az Eötvös Károly Közpolitikai Intézetet, a Pázmány Péter Katolikus Egyetemet és a Pécsi Tudományegyetemet kérte fel elnökének, Dr. Lomnici Zoltánnak a javaslatára. Az általuk végzett kutatásoknak és az ezek alapján elkészült tanulmányoknak, javaslatoknak – az OIT kívánságának megfelelően – elsősorban a reformtörvények alkalmazásáról, a bíróságok igazgatási tevékenységének hatékonyságáról, az OIT működéséről, a bírák kiválasztási rendszeréről és az igazgatási rendszerünk külföldi modellekkel való összevetéséről kellett szólniuk. A Magyar Bírói Egyesület elnöke, Dr. Uttó György az OIT elnökéhez fordult és kérte a kutatás tárgyának kiegészítését. Egyrészt a Magyar Bírói Egyesület jogosítványait, érdekérvényesítésének eszközeit a jogalkotó nem foglalta jogszabályba. A MABIE céljává vált, hogy rávilágítson meghatározó szerepére, s törvényi háttér szolgálja további munkáját. Másrészt javaslatot tett arra, hogy az elemzés kiterjedjen a média és a bíróságok közötti kapcsolatra is.

A három független intézmény e szempontok alapján készítette el tanulmányát,[32] széles körű szakirodalom felhasználása mellett és számos interjú elkészítését követően. Mindhárom elemzés a lehetséges kérdésekre is választ adva,  messzemenő részletességgel dolgozta fel a bírósági igazgatás kérdéskörét, s ezáltal gazdag táptalajt adott az OIT számára a saját álláspontjának kialakításához.

2. Az OIT állásfoglalása a szekértői csoportok munkája nyomán

Az OIT bírósági igazgatásról alkotott koncepciója a bírósági reform végrehajtásával kapcsolatos vizsgálatokra és javaslatokra vonatkozó állásfoglalásról szóló határozatából ismerhető meg.[33]

2.1.  A bíróságok igazgatásának szisztémája

Az európai országok többsége által választott irányt a Pázmány Péter Katolikus Egyetem kutatói hazánkban is elképzelhetőnek tartják. Ennek megfelelően azt javasolták, hogy az igazságügyi igazgatás, azon belül is a bíróságok igazgatása tartozzon az igazságügyi miniszter hatáskörébe. Emellett kezdeményezték azt, hogy az igazságügy-miniszter visszanyerje a bíróságok adminisztrációját érintő feladat- és hatáskörét úgy, hogy felelőssége csak a jogszabályok szakszerűségére és az igazságügyi igazgatásra terjed ki. Felhívták a figyelmet arra, hogy „az államhatalmi ágak következetes elválasztása” egyébként sem lehet következetes, amíg az igazságügy-miniszter változatlanul élhet bírósági igazgatást érintő rendeletalkotási jogával.

A megoldás az lehet, hogy a miniszteri rendelet tárgya kerüljön törvényi szabályozás alá, melynek végrehajtásáról az OIT szabályzatokkal rendelkezik, kiiktatva ezzel a miniszteri rendeleti szabályozás szintjét.

Az OIT e kérdést illetően az Alkotmánybíróság 53/1991. (X. 31.) AB határozatát tekinti irányadónak. A bírói hatalom önállóságát és a bírói függetlenség elvének megingathatatlan érvényesülését az önkormányzatiság felépítése teszi lehetővé. A bírói igazgatási tanácsok csak akkor válhatnak a törvényhozó és a végrehajtó hatalom ellensúlyává, ha hatáskörük a bírák kiválasztásán és előmenetelük megállapításán túl a költségvetési és szervezeti, adminisztrációs kérdésekben való döntéseket is felöleli. Az OIT meglátása szerint az aktuális igazgatási berendezkedés életképes és fenntartható, ezért – annak ellenére, hogy igazolható más modell eredményessége – nem szükséges a modellváltás. A megszerzett tapasztalatok fényében a fejlődésre kell törekedni.

A hatályos miniszteri rendeletek olyan kérdéseket rendeznek, amelyek nem érik el a törvényi szabályozási szintet, de jogszabályi keretet igényelnek. Az OIT – mivel nem jogalkotó szerv – nem is veheti át a miniszter szerepét, nem iktathatja ki a rendeleti szabályozást, tehát nem tartotta elfogadhatónak az erre vonatkozó javaslatot. A járható utat a miniszteri rendeletalkotás körének szűkítésén és a megszületett rendeletek felülvizsgálatán át jelölte ki.

Az OIT a bírósági igazgatás szisztémáját illetően nem támogatta a Pázmány Péter Katolikus Egyetem javaslatát; a jogállami és a jogalkotási elveket nem engedi szem elől téveszteni.

2.2.  Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács

2.2.1.      Az OIT összetétele

Az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet nemzetközi minták alapján a klasszikus modellnek megfelelő összetételre tett javaslatot.[34] Az OIT elnöki tisztjét ennek megfelelően a köztársasági elnök látná el, a két alelnöki tisztet pedig a Legfelsőbb Bíróság elnöke és az igazságügyi miniszter töltené be. Az igazgatási tanács gondoskodna a bírák kiválasztásáról és az előmenetelük szabályozásáról. A költségvetési, valamint a szervezeti és működési feladatok az Igazságügyi Minisztérium kezébe kerülnének. A köztársasági elnök – közjogi helyzetéből adódóan – az igazgatási tanácshoz idomul, s nem a Minisztériumhoz, így kizárólag a személyi kérdésekben jogosult eljárni.

Az Intézet kifogásolta, hogy az OIT tagjainak sorában olyan személyek állnak, akiket az OIT maga ellenőriz, ugyanis többségük megyei bírósági elnök.[35] Javaslatot tett továbbá arra, hogy a bíró tagok létszámát növeljék, vagy a bíró - nem bíró tagok arányát finomítsák a bírák többségének megtartásával. Mind az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet, mind a Pécsi Tudományegyetem kitért arra, hogy szükséges az újraválaszthatóság korlátozása, illetve a tagok dinamikusabb váltása.[36] A Pázmány Péter Katolikus Egyetem a nem bíró tagokat szélesebb személyi körből merítené, s számukra pusztán tanácskozási jogot engedne. Ezen túlmenően szorgalmazta a helyi bíróságok erőteljesebb képviseletét az igazgatási tanácsban.

Magyarországon a vegyes igazgatási modell honosodott meg. Ennek megfelelően az OIT nagyfokú szervezeti önállósággal és operatív irányítási jogkörrel rendelkezett, s költségvetése elnökének kezében feküdt. Ugyanazon logika mentén, mint ami a minisztériumi modellre való áttérés kapcsán volt látható, az OIT nem támogatta a klasszikus modell bevezetését: „a tanulmányok egyike sem tárt fel olyan működési zavarokat, amelyek a modell-váltást feltétlenül indokolttá tennék”.

Az OIT azzal a javaslattal sem azonosult, amely korlátozná a bírák passzív és aktív választójogát azzal, hogy az összeférhetetlenség szabályait tágan értelmezi és megakadályozza az elnöki vagy elnökhelyettesi posztot betöltő bíráknak az OIT-ben való részvételt, vagy a belépésükkel az elnöki, elnökhelyettesi kinevezésüket hatályon kívül helyezi. Ennek megengedése az Alkotmány 70/A. szakaszára tekintettel alkotmányossági aggályokat vetett volna fel.[37]

Az OIT a kutatás eredményével megegyezően indokoltnak tartotta az újraválaszthatóság korlátozását, és igényt tartott a szabályainak részletes kidolgozására.

Az OIT meglátása szerint az összetétele kifejezte az önálló, független bírói hatalmat és a nem bíró tagok megjelenítették a külső, társadalmi kontrollt a tanács működése felett. A létszám növelése és annak csökkentése egyaránt elnehezítette volna funkciójának betöltését, tehát az OIT a működőképesség szempontjából ideálisnak tartotta a 15 fős testületet.

Az OIT tagjai küldöttválasztás útján nyerték el tisztségüket. A küldöttválasztás folyamatát – a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény rendelkezéseinek megfelelően – az OIT Szervezeti és működési szabályzata tartalmazta, ennek megfelelően az OIT összetétele demokratikus választások nyomán alakult ki.

2.2.2.      Az OIT szavazási módja

Mind a tagok összetételének meghatározásakor, mind a szavazás módjának megállapításakor ügyelni kellett arra, hogy ne nyissanak teret a zabolátlan politikai befolyásnak. Vékony a határvonal, különösen a külső tagok együttszavazása esetén, az általuk ellátott ellenőrzés és a politikai összefogás között. Az OIT elvileg egyetértett azzal, hogy a külső demokratikus legitimációval rendelkező tagoknak nagyobb beleszólást kell biztosítani az igazgatási döntésekbe, ugyanakkor féltve őrizte a bírói hatalom törékeny függetlenségét. Emiatt nem fogadta el azt a javaslatot, amely az igazságügy-miniszter és az országgyűlési képviselők együttszavazása esetén számukra vétójogot biztosított volna.[38] Azt azonban megengedhetőnek tartotta, hogy bizonyos tárgykörökben a döntéshozatalhoz az OIT tagjai 4/5-ének egybehangzó szavazata legyen szükséges.

2.2.3.      Az OIT működésének átláthatósága, az OIT és Hivatalának kapcsolata a bíróságokkal

A bírói függetlenség elvének gyakorlati megjelenése az elkülönülés. Az elkülönülés azonban nem vezethet a bírói testületek teljes bezárkózásához. Az aranyközépút megtalálásához segít hozzá az ellenőrzés, amely a másik két hatalmi ág és a nyilvánosság útján valósítható meg. A nyilvánosságnak át kellett szőnie az OIT működésének minden szegmensét úgy, hogy a nyilvánosság alatt mind külső, mind belső nyilvánosságot érteni kell. Utóbbi a bíróságok, bírák számára jelent átláthatóságot. Az elektronikus információszabadságról szóló törvény az OIT ülések napirendjének nyilvánosságáról, a jegyzőkönyvek, emlékeztetők, előterjesztések és döntések megismerhetőségéről is szólt.[39] Ennek fényében maga a nyilvános tárgyalás bevezetése is érthető és elfogadható, sőt elvárt volt.[40] A különböző tudományos műhelyek által készített reprezentatív felmérések más és más eredményhez vezettek az átláthatóságot illetően. A megkérdezett bírák egy csoportja az OIT átláthatóságával elégedett volt, azt általában jónak ítélte meg,[41] míg mások a bíróságok és az OIT közötti kapcsolattartást gyengének, gyakran hiányosnak tapasztalták.[42] Az OIT egyetértett azzal, hogy a bírósági igazgatás nyilvánosságát és a bíróságokkal való kapcsolattartást meg kell erősíteni. Ezt a Szervezeti és működési szabályzatának átalakításával kívánta véghezvinni.

2.2.4.      Külső szakértők bevonása az OIT munkájába

Az OIT megteremtette annak lehetőségét, hogy a szakmai tudást felölelve egy bizottság, illetőleg véleményező, tanácsadó testület segítse a munkáját.[43] A Pázmány Péter Katolikus Egyetem doktorai olyan szakértői támaszt kívántak az OIT számára, amely szélesebb körből merít, több mint az eddigi, érinti a társadalomtudományokat, a gazdasági életet és a médiát. Azzal, hogy minél több területen engedünk betekintést az OIT működésébe, a külső kontroll előtt tárunk ki ajtókat.

2.3.  A bírósági szervezet, a bíróságok hatásköre és illetékességi területe

Az igazságszolgáltatás mindenkori céljai az egyenletes ügyeloszlás megvalósítása, azaz munkateher bíróságok közötti aránytalanságának felszámolása, az ügyek minél gyorsabb, ésszerű időn belül történő elintézésének garantálása. Megvalósításuk érdekében a bírósági szervezet, hatáskör és illetékesség dimenziójában születnek újító gondolatok. A Pécsi Tudományegyetem jogászdoktorai arra tettek javaslatot, hogy az ítélőtáblák illetékességi területeinek határvonalai kerüljenek kiigazításra.[44] A határok módosítását úgy kell véghezvinni, hogy eredményeként hasonló nagyságú és létszámú táblák működjenek. A megyei bíróságokat illetően – a bírósági vélemények szerint – indokolt a törvényszéki rendszer visszaállítása, s ennek megfelelően a hozzá kapcsolódó eljárási és szervezeti törvények módosítása. Ennek következtében a megyei bíróságok eljárásjogi szempontból általános hatáskörű elsőfokú bíróságként funkcionálnának, míg a helyi bíróságok a kisebb súlyú, ún. bagatell ügyek (small claims) intézésében játszanának szerepet.[45]

Az OIT az ítélőtáblák illetékességi területével kapcsolatban tett megállapításokkal és javaslatokkal egyetértett, s maga is lépéseket tett annak érdekében, hogy az egyes ítélőtáblák ügyforgalmát optimalizálja.[46] A Pécsi Tudományegyetem a megyei és a helyi bíróságok szerepének megváltoztatásával járó jogszabály-, létszám- és költségváltozásokra egyelőre nem tért ki, így azt a tanács – az előnyök és hátrányok pontos ismerete nélkül – nem tudta elfogadni.

2.4.  Az ítélőtáblák igazgatási hatásköre

Az 1997. évi reform célkitűzése volt az ítélőtáblák felállítása, amelyre később két ütemben került sor. Ezzel a bírósági rendszer négyszintűvé vált, ahol az ítélőtáblák levették a Legfelsőbb Bíróság válláról a fellebbezések túlnyomó súlyát. A Legfelsőbb Bíróság ennek köszönhette, hogy maradéktalanul el tudta látni alkotmányos feladatát: az ítélkezés elvi irányítását.

Miután a Legfelsőbb Bíróság sem látott el igazgatási feladatokat, az ítélőtáblák is tisztán jogorvoslati bíróságokként születtek. Dr. Laky Ferenc 1997-ben tett előremutató gondolataival tíz év elteltével az ítélőtáblák elnökei azonosultak. Megalapozottnak látták, hogy az ítélőtáblákat fokozottan integrálják a bírósági szervezeti rendszerbe, és hogy biztosítsák számukra az igazgatási jogosítványok gyakorlását. A Pécsi Tudományegyetem feltárta a megyei bírósági elnökök álláspontját is: kifejezetten ellenezték az ítélőtáblák igazgatási feladatainak bővülését.[47] Ha abból indulunk ki, hogy jelenleg a bírói igazgatás alapegysége a megyei bíróság, akkor arra lehet következtetni, hogy a pozíciójukat féltő bírák véleményét lehetett hallani. Amennyiben sikerül folyékonnyá tenni az információáramlást és a kapcsolódási pontok sűrűsödnek a bíróságok és az OIT között, elveszik az igazgatásban betöltött korábbi szerephez való merev ragaszkodás. Új struktúra építhető, amelyet az átláthatósággal együtt járó bizalom övez. Az OIT-nek minden egyes megyei bírósággal és ítélőtáblával kapcsolatot kellett tartania, amellett, hogy a bírósági szinteken nem volt horizontális kapcsolat. Az igazgatást sokkal hatékonyabbá lehetne tenni azzal, ha az OIT az ítélőtáblákkal érintkezne közvetlenül, s az ítélőtáblák továbbítanák az igazgatási feladatokat az illetékességi területükhöz tartozó három, legfeljebb öt megye felé.

Az OIT véleménye az volt, hogy az ítélőtáblák igazgatásba történő bevonása akkor lehet célravezető, ha arra a bírósági szervezetrendszer átalakítására irányuló átfogó vizsgálat keretében kerül sor. Nem bizonyított, hogy önmagában ez az átalakítás hozzájárulna az igazgatás-szervezés javulásához, sokkal inkább magában hordozná annak veszélyét, hogy az ítélkezés hatékonysága odaveszik.

 

VII.          2012, a változás éve

1. Az Alaptörvény és a sarkalatos törvények

Hazánk 1949. évi alkotmánya a kihirdetésétől eltelt évtizedekben és különösen az 1989. évi alkotmányreform során oly mértékben megváltozott, hogy csak a szerkezete maradt a régi, a szellemisége már köszönő viszonyban sem volt a korábbival. A szükséges változtatások életben tartották az Alkotmányt, s annak alapján magabiztosan működött az Országgyűlés, a Kormány, az Alkotmánybíróság és ez alapján csatlakoztunk az Európai Unióhoz is.

Az Alkotmány preambuluma szólt arról, hogy „békés politikai átmenet elősegítése érdekében született”, s hazánk új alkotmányának elfogadásáig alkalmazható.

Az átmenetiség feloldása iránti elköteleződés alkotmányozási lázzá nőtte ki magát. Orbán Viktor – jelenlegi miniszterelnökké választása előtti beszédében – a kétharmados forradalmat alkotmányos forradalomnak minősítette, ezért elérkezettnek látta az időt a régi rendszer megváltoztatására, az alkotmány módosítására. A politikai elit napról napra hozott fel érveket és ellenérveket az új alkotmány mellett és ellen, a politikai csatározás a Kormány és az ellenzék feloldhatatlan konfliktusán keresztül egy erősen vitatott Alaptörvény kihirdetéséhez vezetett.[48]

A magyar jogrendszer alapja az Alaptörvény, amelyet valódi tartalommal a sarkalatos törvények töltenek meg. A sarkalatos törvények többet jelentenek, mint a sima törvények, elfogadásukhoz és módosításukhoz – épp úgy, mint az alkotmány esetében – kétharmados többség szükséges. A jogforrási hierarchiában mégsem állnak egy szinten az alkotmánnyal, s ez bizonytalanná teszi rendszerbeli elhelyezésüket.

2. Az Alaptörvény bimbózó ága: A bíróságok szervezete és igazgatása

Az Alaptörvény megalkotása lehetőséget teremt a bírósági igazgatás gyökeres megváltozatására. 1997-ben a legkívánatosabb cél a bírói függetlenség elérése volt. Így a törvénymódosításokkal a teljes, önálló bírói önigazgatás megvalósítására törekedett a jogalkotó. Megvalósult a nagyfokú függetlenség: az OIT-n keresztül a bírák önmagukat igazgatták. Ebben a modellben nem jutott hely a megfelelő ellenőrzésnek, emiatt az igazságszolgáltatási rendszer működése átláthatatlanná vált, ezzel együtt akadályozott volt a jogok időszerű érvényesítése. A tanúság tehát az, hogy a bírói függetlenség és a nyilvánosság, ellenőrzés közötti egyenlő súlyarányt nagy odafigyeléssel, már-már patikai pontossággal kell megállapítani. A külső hatásoktól védő burokban olyan feltételeket kell teremteni, amelyek támogatják, hogy az eljáró bírák magas színvonalon és ésszerű időn belül folytassák le tárgyalásaikat.

Az Alaptörvény az igazságszolgáltatásnak pusztán a legfontosabb alapelveit foglalja össze,[49] s a kívánt igazgatási modell részletes szabályait a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról,[50] valamint a bírák jogállásáról és javadalmazásáról[51] szóló sarkalatos törvények határozzák meg.

 

3. A bíróságok szervezetének és igazgatásának újdonságai

3.1.  A bírósági szintek

Magyarországon az igazságszolgáltatást 2012. január 1-jétől a – korábbi Legfelsőbb Bíróságnak megfelelő – Kúria, az ítélőtáblák, a – megyei bíróságokat felváltó –törvényszékek és a helyi bíróságok gyakorolják. 2013. január 1-jétől a helyi bíróságok falára is új címer kerül járásbíróság felirattal, és ugyancsak első fokú bíróságként megkezdik munkájukat a közigazgatási és munkaügyi bíróságok.

A Bszi. törvényszövegében valósághűbb, s ezáltal helyesebb volna a bíróságok felsorolása, amennyiben Kúriát, s többes számban ítélőtáblákat, törvényszékeket, járásbíróságokat és közigazgatási és munkaügyi bíróságokat említene. E pontosítás szükségességére Baka András is felhívta a figyelmet a Bszi. törvényjavaslathoz fűzött összegzett véleményében.

A terminológia megújítása a tiszteletet fejezi ki a múlt ítélkezési hagyományai előtt, és a közigazgatási határoktól való elrugaszkodás hozzásegít a bíróságok közötti arányos munkateher kialakításához, valamint az egyes bíróságok hatékonyabb vezetéséhez és ellenőrzéséhez.

A bíróságok új elnevezéseit ennek ellenére több ízben érte kritika. Az igazságszolgáltatási törvények javaslatainak általános vitáján Bárándy Gergely adott hangot nemtetszésének: az elnevezések véleménye szerint a Horthy-rendszer felelevenítésére szolgálnak. Répássy Róbert szót kért és pontot tett a vita végére: curia, törvényszékek és járásbíróságok léteztek nálunk és külföldön, Horthy kormányzóságának idején és már az előtt.[52] Mint ahogyan a Pécsi Tudományegyetem jogászai kezdeményezték, a törvényszéki rendszer visszaállítható korunk elvárásainak megfelelően. Így a névváltoztatás tekinthető ebbe az irányba tett első lépésnek is. Azok számára viszont, akik kevesebb jogtörténeti ismerettel, ugyanakkor haladó szellemmel rendelkeznek, visszalépésnek tűnik e módosítás, s ez akadályozza az új törvények elfogadását.

 

3.2.  A bíróságok igazgatása

Az év elején életbe lépett igazgatási modell teljesen új. Az alapokban történt változás szerint az igazgatási feladatokat ezentúl nem az OIT mint független szerv, hanem az Országos Bírósági Hivatal (a továbbiakban: OBH) vezetője látja el.[53] A jogalkotó továbbra is különbséget tesz külső és belső igazgatás között. Ennek megfelelően a külső igazgatási, vagyis a szakmai feladatokat a Kúria látja el, míg a belső igazgatásért az OBH elnöke felel. Korábban e két különböző típusú feladatkört egy személyben a Legfelsőbb Bíróság elnöke látta el, ezért nehezen lehetett megállapítani a felelősséget. Mivel a jelenlegi reform emellett a minőségi jogszolgáltatásra is törekszik, a Kúria elnökének feladatait kizárólag szakmai problémák kezelése köré szervezik. Válláról a terhet az OBH független elnöke hivatott levenni.[54]

3.2.1.      A Kúria

A Kúria, mint a külső igazgatás központi szerve, továbbra is elbírálja a felülvizsgálati kérelmeket és változatlanul eljár harmadfokú bíróságként, amennyiben a büntetőügy a törvényszéki szinten kezdődik. Jogegységi döntések útján őrzi az igazságszolgáltatás egységét, s új feladataként dönt az önkormányzati rendeletek más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről. Ezenfelül megállapíthatja a helyi önkormányzat mulasztását, amennyiben nem tett eleget jogalkotási kötelezettségének.

A Kúria elnöke – épp úgy, mint az OBH elnöke – Országgyűléstől kapott legitimációval rendelkezik.[55] Kinevezi a Kúria kollégiumvezetőit, irányítja és ellenőrzi a Kúria igazgatási tevékenységet végző vezetőit.

 

3.2.2.      Az Országos Bírósági Hivatal

Az OBH az OIT-hez hasonló központi igazgatási szerv azzal a lényeges különbséggel, hogy vezetője egy személyben tartja a kezében.[56]

Az OBH elnöke a korábbi OIT elnökét részben meghaladó jogosítványokkal rendelkezik. Igazgatási jogkörében eljárva szabályzatokat, ajánlásokat és határozatokat hozhat, valamint figyelemmel kíséri a bírósági vezetők tevékenységét. Az egyes bíróságokon felhalmozódott ügyek számának és összetettségének szemmel tartásával köteles dönteni a bírósági vezetőket érintő személyi kérdésekben: dönt a pályázatok kiírása felett, majd elbírálja azokat, továbbá jogosult a megüresedett helyeket átcsoportosítani.[57] A kinevezések vonatkozásában továbbra is segítik a döntést véleményeikkel és javaslataikkal a bírói tanácsok, a különböző szakmai kollégiumok, valamint az összbírói értekezlet.

Az Országos Bírósági Tanácsot (a továbbiakban: OBT) az új törvény hozta létre. Az OBT felügyeli és véleményezi az OBH elnökének igazgatási tevékenységét. Míg a MABIE egyetértési jogkört ajánlott az OBT számára, addig az Országgyűlés véleményezési jogot fogadott el.[58]

A pályázati eljárás során a pályázók rangsorát a bírói tanács állítja fel. Az OBH elnöke indokolással e rangsortól eltérhet, és ebből az következik, hogy a bírói tanács véleményezése utólagossá és teljesen formálissá válik.

Újdonság, hogy az ügyek gyorsabb elintézésének érdekében az OBH elnöke jogosult az illetékes bíróság helyett kivételesen más, azonos hatáskörű bíróság kijelölésére. A jogszolgáltatás tempójának felgyorsítását szolgálja az is, hogy a bírákat három éves időközönként egy évre kirendelheti más bíróságra – a kirendelés helyétől függően – a törvényszék vagy az OBH elnöke. Lehetőség nyílik olyan pályázat kiírására, amely meghatározza azt az időtartamot, amely alatt a bíró szabadon áthelyezhető más szolgálati helyre, ez az ún. mozgó bírói státusz.

Répássy Róbert nyilatkozatában indokolásul adta: az ügyek ésszerű időn belüli elbírálása, valamint a törvényes bíróhoz való jog „egyszerre nehezen garantálható, hiszen ha az a bíróság, ahová az állampolgár tartozik, olyan mértékben leterhelt, mint például a Fővárosi Bíróság, akkor előfordul, hogy az illető évekig nem jut jogerős ítélethez. Ilyen esetekben egy igazgatási döntést kell hozni az ésszerű határidő biztosíthatóságához.”

A „rövid határidők gyors elintézést kívánnak meg, ez azonban önmagában nem indokolhatja azt, hogy más bíróság kijelöléséről ne bíróság, hanem egy bíróságon kívüli igazgatási jogkört gyakorló személy döntsön” – mondta Baka András. A törvényes bíróhoz való jog mellett a gyorsaság másodlagos szempont kell hogy legyen. Javaslata szerint az alapelv sérülését azzal lehet kiküszöbölni, ha az eljáró bíróság kijelölése felett kizárólag a Kúria dönt.

Mind az OBH, mind a Kúria elnöke, mind a Legfőbb Ügyész betölti tisztségét addig, amíg az Országgyűlés megválasztja utódját. A helyettesek nem gyakorolják az elnökeik teljes jogkörét. Mivel az elnökök funkciójának betöltésére nincs más mód, tovább maradnak pozíciójukban. Még akkor sem mozdíthatóak el, ha a kinevezésük kilenc éve alatt megszűnik bírói szolgálati viszonyuk.[59] Ez súlyosan ellentmond annak a tézisnek, hogy a kinevezés feltételeinek a megbízatás teljes ideje alatt fenn kell állniuk. Emellett a Bszi. a bírákra vonatkozó szabályokat rendeli alkalmazni, ami igencsak értelmezhetetlenné teszi a jogviszonyt.[60]

4. A bíróságok új igazgatási rendszerének visszhangjai: az egyszemélyi vezetés

4.1.  Hazánkban

4.1.1. A MABIE véleménye

A MABIE úgy látja, – annak ellenére, hogy nem minden javaslatuk öltött testet a hatályos törvényekben – az igazságszolgáltatásra vonatkozó jogszabályok nem szabnak gátat a bírói függetlenségnek. Az igazságszolgáltatást támadó alaptalan, szakértelmet nélkülöző megnyilvánulásokat sokkal veszélyesebbnek találja.

4.1.2. Az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet által tett kritika[61]

„A most létrehozott bírósági igazgatási rendszert megalkotói reformként próbálják láttatni, de valójában nem erről van szó.” Bár a jogalkotó a hatályos igazgatási rendszert új modellként mutatta be a nagyközönség előtt, a törvény az igazgatási rendszert nem, csak az igazgatási döntések meghozatalának mechanizmusát változtatta meg. A megoldásnak a centralizációt jelölte ki, s a testületi forma helyett az egyszemélyest választotta. Jelszavai: időszerűség és hatékonyság, melyek garanciája az egyszemélyi döntéshozatal.  Ezzel ugyan elkerülte a testületi tagok egymás közötti, időhúzó vitázását, de az egyszemélyi vezetés eddig még sehol sem jelentett mást, mint a hatalom veszélyes mértékű összpontosítását. Az OBH elnöke olyan hatalmat nyert, amellyel a bíróságokat ellenőrizetlenül és átláthatatlan módon igazgathatja. Az OBT karakterét nem formálták kellőképpen erőssé ahhoz, hogy megfelelő ellenpólusa legyen, így csupán árnyjátékot játszhat a „tévedhetetlen elnök” mögött. Az alkotmányosság egyik legfontosabb kritériuma a függetlenség, amely több ízben sérül: az Alaptörvény eleve nem rögzíti, az OBH elnöke – indokolás mellett – bármikor figyelmen kívül hagyhatja a pályázati eljárás során a bírósági tanács által felállított rangsort, így a kinevezett bírák függetlensége kérdőjeles lesz, továbbá rendkívüli és aránytalan munkateher esetén kijelölhet más, azonos szintű bíróságot, amelynek függetlensége szintén vitathatóvá válik. A jogalkotó tehát a hatékonyságot helyezte a dobogó legmagasabb fokára. A hatékonyság azonban olyan sok rétegből felépülő fogalom, amelynek nem eleme, hogy döntéseket egy vagy több ember hozzon.[62] Arról nem is beszélve, hogy a hatékonyság és időszerűség problémái nem országos jellegűek, hanem csupán egy-egy bírósághoz köthetőek, és valójában inkább az ügyek minőségével, mint a darabszámukkal hozhatóak összefüggésbe. Az eredményes munka alapját csak valós és pontos adatokat feltáró felmérést követően lehet megteremteni. A nyilvánosságot érintő új szabályozás pedig erős visszalépésnek minősül.[63] Súlyos szakmai tévedésként értékelte az Intézet azt, hogy a jogalkotó az átláthatóságot az igazságszolgáltató és a végrehajtó hatalom dimenziójában értelmezi. Helyesen a bíróságok és a nyilvánosság kapcsolatában használható az átláthatóság, amely egyben a számonkérhetőséget is jelenti. „Míg a nemzetközi példák világszerte a bíróságok átláthatóságának folyamatos erősödését mutatják, az új törvény felszámolja a bíróságok belső működésének átláthatóságát biztosító, ma meglévő garanciákat is.”

4.1.3. Bírósági reform: Rosszból a még rosszabba

Fleck Zoltán beszédes című írása rámutat mind az előrelépésekre, mind a „veszélyesen tisztázatlan viszonyok”-ra. Dicséretesnek tartja, hogy a bírósági vezetői kinevezésekhez a vezetői ismeretek igazolt megszerzése szükséges, színt kap a vezetői felelősség és a kinevezések teljesítményalapú rangsor alapján történnek.

Az OIT minden adminisztratív feladatot önállóan látott el, és a hatáskörmegosztást a jelenlegi igazgatási modell sem ismeri. Az OBH elnöke gyakorolja az OIT eddigi jogköreit, beleértve a normatív utasítás adását is. „Nem érdemes olyanokra bízni a bírák kiválasztását, előmenetelének érdemi elbírálását, akik egyéb jelentős adminisztratív felelősséggel rendelkeznek, de legalább együttdöntési kötelezettséget, vétójogot kell telepíteni olyan testületekhez, amelyek garantálják a rendszer viszonylagos tisztaságát.” Súlytalan, jelző, véleményező, javaslattevő testület azonban nem képes egy rendkívül erős, széles igazgatási jogkörrel rendelkező, központi hatalmat fékezni. A hatékonyság megnőtt, de nagysága a jogállami kereteket szétfeszíti. A jogállami megoldásnak minden példa szerint a vegyes modell változatai felelnek meg leginkább, a magyar jogalkotó azonban tartózkodott tőle. Az ok talán a bizalomvesztésben rejlik. Nem tűnik reális elvárásnak, hogy az igazságügyért felelős miniszter és a bírói igazgatási tanács fogaskerekei tökéletesen egybeforogjanak. Ennek nyomán Fleck Zoltánban is megfogalmazódott a kérdés: „Feláldozható a hatékony irányítás oltárán az ellensúlyokkal működő igazgatás?” Fleck Zoltán is sérelmezi, hogy a hatályos törvények nem fokozzák a nyilvánosságot, csorbul a törvényes bíróhoz való jog, kilenc vagy annál is több évre állítunk egy elnököt és ezen túlmenően akadály nélkül csökkenthető a költségvetési forrás, mert annak sem az Alaptörvény, sem a bíróságokra vonatkozó törvények nem szabnak gátat.

 

4.1.4. A HVG által közzétett állásfoglalás[64]

A cikk írója nem tartja meglepőnek, hogy a jogalkotó immár az igazságszolgáltatás területén is az autokratikus típusú szabályozási módszerrel él. A várható hatásokkal azonban senki sem szolgált, így megválaszolatlan a kérdés: „az egyszemélyi igazgatás miért lesz jobb, vagy hatékonyabb, mint a 15 fős tanács volt”, és azt sem lehet tudni, hogy „azok a problémák – mint például a megyei bíróságok elnökeinek túlhatalma –, melyek eddig jellemezték az OIT tevékenységét, miért oldódnak meg az egyszemélyi döntéshozatali forma bevezetésével.” Az OBH elnökének igazgatási monopóliuma semmivel sem kívánatosabb, mint a megyei bírósági elnökök fölénye, és az Országgyűléstől kapott legitimáció sem tölt be problémamegoldó szerepet. Az OBH elnökének hatalmát pusztán látszatintézkedések övezik, ettől az új törvény „megpróbál képmutató módon demokratikusnak látszani”. S a problémák ezzel nemhogy csökkenni, hanem szaporodni fognak. „Eddig csak amiatt lehetett ostorozni a bíróságokat, hogy igazgatásukat egy külső ellensúly nélkül működő, zárt, oligarchikus testület látta el. Az Országgyűlés által a bírák közül választott Országos Bírósági Hivatal mindenható elnöke viszont úgy fogja fékek nélkül igazgatni az igazságszolgáltatást, hogy függetlensége is megkérdőjelezhető lesz. Az igazságszolgáltatás függetlenségének fenyegető aláásása pedig az utolsó szögek egyike a jogállam koporsójában.”

4.1.5. Fazekas Sándor gondolatai

„A magyar igazságszolgáltatás történetében volt egyszemélyi és testületi vezetés is. Én egyértelműen a kontrollált egyszemélyi vezetés híve vagyok, mert vitathatatlan előnye, hogy hatékonyabb, gyorsabb és legalább ilyen fontos, hogy átláthatóbb felelősségi viszonyokat teremt, javítja a számonkérhetőséget a vezetői szinteken is. Ennek az igazgatási formának a hatékonyságát a szakmai vélemények előzetes beszerzése, a döntési alternatívák feltárása, a csapatmunkában végzett széles döntés-előkésztés biztosítja” – mondta a Fővárosi Törvényszék elnöke.[65]

 

4.2.   Az Európai Unióban

4.2.1.      Velencei Bizottság

Az Európa Tanács Velencei Bizottsága (hivatalos nevén Joggal a Demokráciáért Európai Bizottsága, a továbbiakban: Bizottság) értékelő jelentést (a továbbiakban: Jelentés) készített az Alaptörvényről.[66] Ezúttal viszont nem a Magyar Kormány, hanem az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének Monitoring Bizottsága kérte ezt, és az ügy a vélemény kibocsátásával nem zárult le.

A Velencei Bizottság az Alaptörvény rendes bíróságokról szóló rendelkezéseit[67] rendkívül hiányosnak találta, mert azok a bíróságok működésére nézve csak nagyon általános szabályozási keretet adnak. Ennek eredményeként az Alaptörvény alapján egyáltalán nem rajzolódik ki az igazságszolgáltatási reform iránya. Az Alaptörvény olyan garanciális alapelvek rögzítésével is adós maradt, mint az igazságszolgáltatási hatalmi ág önállósága. Bár az önállóság követelménye levezethető a hatalommegosztás általános alapelvéből,[68] az igazságszolgáltatás függetlenségének elvét ennek ellenére is rögzíteni kell az ide vonatkozó törvényekben. A Bizottság a kérései között azt hangsúlyozta, hogy bármilyen módon is kerül sor a bírósági rendszer megváltoztatására, a hatalommegosztást, a bírák függetlenségét, pártatlanságát és elmozdíthatatlanságát, egy szóval a jogállamiságot ne engedje megsérülni a Magyar Kormány. Azt látja kiútnak, ha az Országgyűlés megteremti – a bírósági érdekképviseletek bevonásával – a bírói teljesítmény mérésének objektív és normatív követelményeit. A teljesítményértékelés jelenlegi módszere az érkezett, befejezett és folyamatban maradt ügyek számán alapszik és nincs tekintettel az ügyek terjedelmi különbségére vagy a jogi problémák összetettségére. Az ügyeket a bíróságok vezetői szignálják, így a hatékony elbírálás érdekében sokat tehetnek azzal, ha az ügyelosztásnál figyelembe veszik az ügyek nagyságát.

A Bizottság az igazgatási rendszerrel összefüggésben is arra hívta fel a figyelmet, hogy – bár számára a jövőbeni igazgatási megoldások és folyamatok még nem ismertek – biztosítsák a bírósági igazgatás függetlenségét és ne engedjenek teret a politikai befolyásnak.[69]

Ezenfelül a Bizottság arra kérte a Kormányt, hogy a jövőbeni törvényalkotás során ne kerülje meg az egyeztetést, azaz tegye a folyamatot átláthatóvá és ügyeljen a nemzetközi kötelezettségek betartására.

Amennyiben az újabb törvények is csorbítani fogják a bíróságok függetlenségét és pártatlanságát, akkor súlyos következményekkel kell számolnunk. Mivel Magyarország részese az Emberi jogok európai egyezményének, az egyezmény be nem tartása miatt az Emberi Jogok Európai Bírósága jogosult eljárni. A Bíróság pedig dönthet úgy, hogy sorra megtámadja a hazai bíróságokon született határozatokat arra hivatkozva, hogy Magyarország nem biztosítja a független és pártatlan bíróhoz való jogot.

4.2.2.      Az Európai Bírói Egyesület szemszögéből[70]

Az Európai Bírói Egyesület (a továbbiakban: EAJ) kiemelt figyelemmel kíséri az igazságszolgáltatás fejlődési irányát Európában.[71] Hazánk új, igazságszolgáltatásra vonatkozó szabályait „a harmadik hatalmi ágat veszélyeztető körülményként értékeli”. Az EAJ utal a Velencei Bizottság által megfogalmazott alapelvekre, és megsértésüket a magyar igazságszolgáltatási rendszerben igen súlyos visszalépésnek tekinti, és nem tartja elfogadhatónak azt, hogy a bírósági vezetők kinevezését egyetlen személyre bízták. A bírák nyugdíjkorhatárának leszállításával sok tapasztalt bíró esik ki az ítélkezésből és ez mélyen hátrányos következményekkel járhat.

Az EAJ szintén felkéri a magyar hatóságokat, hogy vegyék figyelembe az aggodalmait és tegyék meg azokat a jogszabályi változtatásokat, amelyek az igazságszolgáltatás működésének a javítását szolgálják.

 

VIII.    Javaslataim

A különböző igazgatási modellek megvalósulását és több-kevesebb sikerüket figyelve felmerült bennem a kérdés: szükség van-e egyáltalán a bírói testületekre az igazgatásban, és ha elfogadjuk a nemleges választ, akkor milyen személyi feltételek indokoltak a feladatok ellátásához, egy vagy több személy kezében összpontosuljon-e a hatalom, valamint ez az új intézmény abszolút függetlenséget tűzzön-e a zászlajára vagy együttműködjön a végrehajtó hatalommal.  Ha abból indulunk ki, hogy a bírák feladata kizárólag az ítélkezés kell hogy legyen és a függetlenség elve az elsődleges, akkor teljes mértékben elfogadható ez a modell.[72] Ebben az esetben viszont ha a bírák helytelen döntést hoznak a tárgyalótermekben, akkor annak következményei nem náluk, hanem a legvalószínűbb módon a végrehajtó hatalomnál fognak lecsapódni. Tehát érdemes megtalálni az egyensúlyt, és a bírákat ebben a mértékben mégis bevonni az igazgatásba.

A korábbi OIT az igazgatási feladatokat testületként látta el. A testületi működés hátránya, hogy a felelősség megoszlik, nem látható, hogy hol, ki által férkőznek be az egyéni érdekek, mert azok végső soron a testület, mint egész döntéseként jelennek meg. Az egyszemélyi vezetés előnye éppen ezen keresztül ragadható meg: létezik egy egyszemélyi vezető, aki a döntésekért felelősségre vonható. E tisztség betöltésére az igazságügyért felelős miniszter lenne alkalmas. Kinevezése nem sértené a bírói függetlenséget. Az igazságszolgáltatás kereteit s ezáltal annak minőségét a jogalkotó határozza meg. Sokkal inkább azt látom problémának, hogy elveszett a végrehajtó hatalomba, azaz a politikusokba vetett bizalom. A lehetséges személyeknek, az ő politikai nézeteiknek latolgatása került reflektorfénybe, holott megfelelő garanciák kiépítése mellett ez nem bírhat jelentőséggel.

Az egyszemélyi vezető mellé kell illeszteni a bírákat, s elsőként el kell dönteni, hogy milyen szerepet szánjunk nekik: véleményalkotó vagy ügydöntő szerepet. Meglátásom szerint a bírák függetlensége a véleményalkotó, javaslattevő szereppel egyeztethető össze. E konzultatív szerep nem lehet látszólagos, máskülönben a bírák munkáját nagy eséllyel ellehetetlenítik, ők maguk pedig bizalmukat vesztik. Ezek elkerülése érdekében indokolt számukra a vétójog biztosítása mind a költségvetési, mind a személyi kérdéskörökben. Ha a bírák élnek a vétó jogával, azzal egyet nem értésüket jelzik és a kérdést újra kell tárgyalnia az igazgatási feladatok letéteményesének, s ezt követően születik meg a végleges döntés.

Annak érdekében, hogy jogaikat és érdekeiket érvényesíthessék, meg kell szervezni a megfelelő képviseletüket. Ha ezt a fajta szervezettséget összevetjük a másik két hatalmi ág struktúrájával, megállapítható, hogy az igazságszolgáltató hatalmi ág messze alulmarad. Kiindulópontként szolgálhatna az általam elnevezett Bírák Gyűlése, amelyen minden bíró képviseltetné magát. Célja az lenne, hogy kiválaszthassák maguk közül azt az 5-10 bírót, akiket alkalmasak tartanak arra, hogy egy kisebb testületet alkossanak: Bírák Érdekképviseleti Tanácsa elnevezéssel. E testület feladata lenne a bírák fent említett érdekeinek képviselete az igazgatási feladatokat ellátó miniszter mellett. Tagjainak kiválasztása oly módon történne, hogy a Bírák Gyűlését megelőzően minden bíróság jelöltet állít, s a Gyűlésen e jelöltekre lehet szavazni. Előreláthatóan minden bíróság a saját jelöltjét részesítené előnyben, ezért indokolt egy olyan szabály bevezetése, amely ezt a lehetőséget kizárja. A bírák döntéshozatalát az segítené elő, hogy a Bírák Gyűlésén minden jelölt szóban összefoglalja – írásban is elérhető – elképzeléseit.

A Bírák Érdekképviseleti Tanácsán belül rotációs rendszer működne, amelyben egy-egy testületi tag kinevezése öt évre szól.

A Bírák Gyűlése évente egy alkalommal kerülne megrendezésre, amikor a bírák meghallgatják a Bírák Érdekképviseleti Tanácsának beszámolóját és megtehetik észrevételeiket.

 

1. Befejező gondolatok

Változást hozni többféle módon lehet: kisebb, óvatosabb lépéssel és mindent elsöprő ugrással egyaránt. Hogy jó helyre kerülünk-e, azt csak akkor tudjuk meg, amikor ott állunk.

Az 1997. évi reform radikális változtatásnak számított, paradox módon mégis a korábbi hatalmi pozíciók bebetonozását jelentette. Az OIT nem tudta beváltani a hozzáfűzött reményeket: működése nem vált sem hatékonnyá, sem átláthatóvá, s ezáltal számonkérhetővé sem. Az igazságszolgáltatás hatalmi ellensúlyok nélküli, testületbe zárt igazgatást kapott, amely kitartóan ellenállt a változtatási igényeknek.

Újítani ismételten csak erőteljes módosításokkal lehetett. Lényeges különbség viszont, hogy az eltelt idő alatt Magyarország csatlakozott az Európai Unióhoz, és ennek köszönhetően az alkotmányozási folyamat már a Közösség védelmező szárnyai alatt ment végbe. A Velencei Bizottság és az Európai Bírói Egyesület Alaptörvényhez és a sarkalatos törvényekhez fűzött véleményei féltve őrzik az alapelveket és óvják a jogalkotót azok megsértésétől. Izgalomra már csak a Kormány adhat okot: vajon hajlandó-e figyelembe venni a kiváló európai és a hazai jogtudósok véleményeit, vagy elzárkózik azoktól. Bárhogyan is történjen, a bíráink több ízben bebizonyították, hogy nem hajtanak fejet az elvek nélküli változtatások előtt. Személyükben függetlenek, becsületesek, tiszteletre méltóak, és ennél nagyobb kincset nem is tarthatna kezében a magyar igazságszolgáltatás.

1. Felhasznált szakirodalom és egyéb források

• A Nemzeti Megújhodás Programja, 1990. szeptember 25., XIII. fejezet: A jogállam kiépítése
• Badó Attila – Bóka János: Európa kapujában. Reform, Igazság, Szolgáltatás. Bíbor Kiadó, Miskolc, 2002.
• Egymillió ecu számítógépekre. Magyar Nemzet, 1996. szeptember 17., Badó Attila – Bóka János: Európa kapujában. Reform, Igazság, Szolgáltatás. Bíbor Kiadó, Miskolc, 2002.
• Eötvös Károly Közpolitikai Intézet: A jogállam tragédiája (2011. december 14.)
• Eötvös Károly Közpolitikai Intézet: Bírói függetlenség, számonkérhetőség, igazságszolgáltatási reformok (2007)
• Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által 1994. október 13-án elfogadott R (94) 12-es számú ajánlása és annak indokolása
• Fazekas Sándor az egyszemélyi vezetésről
  http://www.hirado.hu/Hirek/2012/01/08/11/Fovarosi_Torvenyszek_elnoke_a_k...
• Felesleges luxus a négyszintű bírósági rendszer? Magyar Hírlap, 1997. október 7.; Interjú a bírósági reformról. HVG, 1996. december 14.
• Fleck Zoltán: Jogszolgáltató mechanizmusok az államszocializmusban. Totalitarizmus-elméletek és a magyarországi szocializmus. Napvilág Kiadó Budapest, 2001.
• Gerhard Reissner levele a magyar miniszterelnöknek
  http://www.mabie.hu/node/936
• Horeczky Károly levele az igazságügyi miniszterhez. In: Bírák Lapja, 1996. évi 3-4. szám
• HVG által adott vélemény a Bszi tervezetéről (2011. október 26.)
• Isépy Tamás felszólalása a Fidesz képviselőcsoportja részéről. Országgyűlés 2002. 06. 18. (9. ülésnap)
• Koncepció az Alkotmány felülvizsgálatáról, 1989. január 30-i változat, 11. fejezet: Az igazságszolgáltatás
• Kulcsár Kálmán: Két világ között. Rendszerváltás Magyarországon 1988-1990. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1994.
• Laky Ferenc: A bíróságok belső igazgatása, Bírák Lapja 1993/4
• Mikó Zoltán: Az OIT működésével kapcsolatos egyes szakértői álláspontok, javaslatok az OIT működési rendjének korszerűsítésére (2007)
• Molnár Miklós: Gondolatok a bírósági igazgatás fejlődésének néhány tendenciájáról (2007)
• Parlamenti ülés 2011. november 8-án: http://videotar.mtv.hu/Videok/2011/11/08/16/Parlamenti_kozvetites_2011_n...
• Pécsi Tudományegyetem: Átvilágító tanulmány a magyar igazságszolgáltatás helyzetéről és az 1997. évi reformtörvények hatályosulásáról (2007)
• Seereiner Imre: A bírósági igazgatás munkamódszerei (2007)
• Solt Pál által adott interjú. In: Bírák Lapja 1996. évi 3-4. szám
• Szabó Imre: A jogász. Állam- és Jogtudomány 1992. XXV/3.
• Szilágyi Péter: A konszolidált Kádár-rendszerből jogállamba – A magyar igazságszolgáltatás átalakulása 1972-1994. In: Magyar Jog. 2007. évi 5. sz.
• Tamás András: Bíróság és állam (2007)
• Tézisek, melyeket 2011. szeptember 7-én a MABIE honlapján tettek közzé, az igazságszolgáltatásban szükséges változásokhoz
• Varga Zs. András: Az intézmény kapcsolatrendszere (2007)
• Vastagh Pál: Tovább nem halogatható az igazságszolgáltatás reformja. Népszabadság, 1996. június 21-i szám
• Velencei Bizottság véleménye az Alaptörvényről
  http://www.venice.coe.int/docs/2011/CDL-AD%282011%29016-e.pdf

 

 

1. Hivatkozott jogszabályok

• 105/1979. IM utasítás
• 2007/139. (XI. 6.) számú OIT határozat
• 86/2008. (IV. 15.) számú OIT határozat

 

• 1949. évi XX. törvény
• 1979. évi IV. törvény
• 1989. évi XXXI. törvény
• 1989. évi XLII. törvény
• 1990. évi LXXXV. törvény
• 1990. évi LXXXVIII. törvény
• 1991. évi XXVI. törvény
• 1993. évi XCI. törvény
• 1997. évi LXVI. törvény
• 1997. évi LXVII. törvény
• 1997. évi LXVIII. törvény
• 1997. évi LXIX. törvény
• 2002. évi XXII. törvény
• 2005. évi XC. törvény
• Alaptörvény
• 2011. évi CLXI. törvény
• 2011. évi CLXII. törvény

 

A tanulmány world dokumentumban csatolmányként is letölthető.