Bárándy Gergely: Bíróságok és ügyészségek az új Alkotmánykoncepcióban – az igazságügyi alkotmányozás kronológiája

Dr. Bárándy Gergely PhD

országgyűlési képviselő

az Alkotmány-előkészítő eseti bizottság alelnöke 
 

Bíróságok és ügyészségek az új Alkotmánykoncepcióban – az igazságügyi alkotmányozás kronológiája 
 

Az Országgyűlés 2010. június 28-án szavazott az Alkotmány-előkészítő eseti bizottság (a továbbiakban előkészítő bizottság) felállításáról. A bizottság július 20-án megtartotta alakuló ülését. Ezzel hivatalosan is kezdetét vette a miniszterelnök által korábban már bejelentett alkotmányozási folyamat. Az előkészítő bizottság 2010. december 20-án elfogadta a „Magyarország alkotmányának szabályozási elvei” című koncepciót, melyet az Országgyűlés elé terjesztett¹. A koncepció vitáját februárban kezdi meg az Országgyűlés. E mellett az Országgyűlés elfogadta a részben a bíróság szervezetrendszeréről és a legfőbb ügyész jogállásáról szóló törvénycsomagot. Ezek alapján nagyjából látszik már az, hogy a kormányzatnak milyen tervei vannak az igazságszolgáltatás átalakításával kapcsolatban.  
 

Célom az alkotmányozási folyamat kizárólag az igazságszolgáltatásra vonatkozó kronológiájának elemzése. Ez természetesen érint néhány általános elvet, például a hatalmi ágak megosztásának elvét, avagy a szűkszavú alkotmány koncepcionális kérdését. Nem nyitok fel azonban olyan kérdéseket, mint a választójog terjedelme, a preambulumban megjelenő szimbólumok, az alapjogok – például az élethez való jog – tervezett változásai, vagy más hatalmi ágak körében tervezett változások,  még akkor sem, ha ezek közül van, ami az egész koncepciót áthatja. Bár meglehetősen markáns, és semmi esetre sem pozitív véleményem van róluk, ugyancsak szűkszavú leszek az alkotmányelőkészítés folyamatával párhuzamosan beterjesztett és elfogadott, szám szerint eddig kilenc alkotmánymódosító javaslattal kapcsolatban, melyek nem egy esetben ellentétes szemléletet tükröznek az előkészítési folyamatban kinyilvánított kormánypárti véleményekkel. Gondolhatunk itt az Alkotmánybíróságot, az Országos Választási Bizottságot vagy éppen a médiát érintő javaslatokra. E körben azonban feltétlenül kiemelendő a bírói és az ügyészi szervezetet érintő párhuzamos alkotmányozás. 
 

Az Alkotmányozási munka azzal kezdődött meg, hogy az előkészítő bizottság alakuló ülésén meghozott döntésnek megfelelően, az ott meghatározott rendben és körben a bizottság elnöke felkérte a hatalmi ágak vezetőit, valamint szakmai és civil szervezeteket, közöttük jogi egyetemeket, hogy juttassák el véleményüket, elképzeléseiket a bizottsághoz. Ezeken felül bárki elküldhette véleményét, mely a Parlament honlapján ugyancsak bárki számára hozzáférhető. A hatalmi ágak képviselői, illetve a szakmai és érdekképviseleti szervezetek egy kivételével – ahogy várható volt – csak a saját hatáskörükbe tartozó alkotmányi rendelkezésekkel kapcsolatban tettek észrevételeket. Meglepő, azonban az, hogy az egyetemek anyagai szinte kivétel nélkül hallgatnak az igazságügyet illetően. Konkrét javaslat csak a miskolci jogi kar anyagában jelenik meg, a szerző a szervezetileg önálló közigazgatási bíróság felállítását szorgalmazza. Ez alapján persze igazolható az általam osztott álláspont is: e fejezetekkel alapvetően minden rendben van A többi javaslat említésre sem méltó. De hogy példát azért mégis említsek, az egyik véleményező minden ügy elintézésére 3 hónapos határidőt rögzítene az alkotmányban, kizárná a fellebbezés lehetőségét és 5 fős esküdtszékeket állítana fel, akik „csak pozitív és negatív döntést hozhatnak”. De érkezett „igazságügy” cím alatt olyan vélemény is, hogy az „ne csak jogszolgáltatást, hanem igazságszolgáltatást biztosítson és ne a bűnözőt védje”. 
 
 

I. A bírósági szervezet 
 

A Legfelsőbb Bíróság elnöke az Alkotmány-előkészítő eseti bizottság elnökének felkérésére megküldte a szervezet hivatalos véleményét² az alkotmányozással kapcsolatban. Ebben az elnök alapvetően nem a bíróságokat érintő alkotmányos szabályok módosítására tett javaslatot. Véleménye szerint „a hatályos Alkotmánynak a bírói szervezetről szóló X. fejezetében foglalt rendelkezései teljes mértékben megfelelnek a jogállamiság kritériumainak és megfelelően kifejezésre juttatják a bírói hatalom sajátosságait”. Alapvetően „a bírósági szervezetre és igazgatásra, a bírák és a bíróságokon dolgozó igazságügyi alkalmazottak jogállására és javadalmazására, továbbá a bíróságok eljárására vonatkozó törvények továbbfejlesztését, módosítását” szorgalmazta. Szorgalmazta mindemellett a bírói függetlenség, az önkormányzati rendszer és a négyszintű bírósági szervezet megőrzését. Javasolta a közhatalmat gyakorló szervezetekre vonatkozó fejezetek Alkotmányon belüli fejezeti sorrendjének felülvizsgálatát, a bíróságok tradicionális elnevezéseinek ismételt bevezetését, valamint Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnevezésének megváltoztatását. Javasolta továbbá a X. fejezet bővítését. Véleménye szerint „a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, továbbá a bírák jogállásáról szóló törvényekben vannak olyan rendelkezések, amelyeket jelentőségüknél fogva indokolt az Alkotmányban elhelyezni”. E körben javasolja az alapelvek körének kiegészítését, a mentelmi jog és az összeférhetetlenségi szabályok valamint az OIT elnöki posztra vonatkozó szabályok alkotmányba emelését, javasolja, hogy az Alkotmány rendelkezzen a Legfelsőbb Bíróság elnöke megbízatásának időtartamáról, valamint arról, hogy a Legfelsőbb Bíróság elnökévé csak bíró választható.

Az Alkotmány-előkészítő  eseti bizottság hat munkacsoportban kezdte meg munkáját, négy kormánypárti vezetéssel, kettő pedig ellenzékivel. A munkacsoportok önállóságot kaptak munkarendjük kialakítását illetően. A bírói szervezettel, ügyészi szervezettel, az Alkotmánybírósággal és az országgyűlési biztosokkal az „Igazságszolgáltatás, Alkotmány- és jogvédelem munkacsoport” foglalkozott. Az eseti bizottság alelnökeként és e munkacsoport vezetőjeként arra tettem javaslatot, hogy tekintettel a rendkívül szűkre szabott határidőre, az eseti bizottsághoz beérkezett és részben a munkacsoport kompetenciájába tartozó, összességében több ezer oldal terjedelmű véleményeket minden frakció értékelje saját maga, és amivel egyetértenek, frakcióvélemény formájában, szóban vagy írásban terjesszék elő a munkacsoport első ülésén. Ezután az általam előterjesztett javaslat alapján haladva, azt megvitatva szavazzunk annak pontjairól, majd a többi frakció által írásban, vagy szóban előterjesztett egyéb felvetésekről. Emellett hívjuk meg az érintett szervezetek vezetőit tanácskozási joggal. A vezetők meghívását leszámítva a munkacsoport elfogadta a menetrendet. Elfogadta továbbá azt a javaslatom is, hogy a munkacsoport jelentése úgy kerüljön elfogadásra, hogy azon feltüntetésre kerül az összes felvetett javaslat, a következő bontásban: valamennyi frakció egyetért – a parlamenti többség (2/3-ad) egyetért – legalább két ellenzéki frakció támogatja – egyéb javaslatok. 
 

Ehelyütt engedjék meg nekem, hogy a pontosság és a történeti hűség kedvéért ne saját szavaimmal írjam le, hanem betű szerinti pontossággal vázoljam azt a bírósági szervezetrendszerre vonatkozó alkotmánykoncepció-tervezetet, valamint rövid indokolását, melyet felkért szakértőinkkel állítottunk össze, s mely alapján a munkacsoport szavazott³: 
 

• Az új Alkotmány részletesen szabályozza az igazságszolgáltatás más hatalmi ág egyoldalú, külső befolyásától való mentességének, azaz a bírói függetlenségnek az intézményét, az igazságszolgáltatás állami monopóliumának elvét és a büntető igazságszolgáltatás alapvető követelményeit.
  • Az igazságszolgáltatás függetlenségének elve a jogállami működés egyik sarokköve. Ennek deklarálása az új Alkotmányban elengedhetetlen. A büntető igazságszolgáltatás, mely az emberek életébe a legsúlyosabb következményekkel járó állami beavatkozást teszi lehetővé, indokolt, hogy alkotmányi szinten is kiemelést kapjon. Egyes büntetőjogi alapelvek alkotmányba foglalása indokolt.
• Az új Alkotmány tartalmazza a bírák kinevezési feltételeit és eljárási rendjét is.
  • Valódi garanciát a bírósági szervezetrendszer tekintetében nem annyira a bírósági vezetők, mint inkább az egyes bírák jogállásának alkotmányos szabályozása jelenthet, mivel az ítélkezési tevékenységet a bíró végzi.
• A bírák függetlenségének garanciáit meg kell őrizni és az új Alkotmányban rögzíteni kell.
  • A harmadik hatalmi ág függetlenségét biztosító – jelenleg is jól kidolgozott – deklarációk alkotmányban rögzítése továbbra is hangsúlyozandó szempont.
• A nem bírói tisztséget betöltő igazságügyi alkalmazottak ítélkezési tevékenységének fennmaradása csak a függetlenségüket biztosító egyértelmű és teljes garanciarendszer beépítése esetén lehetséges.
  • A Legfelsőbb Bíróság elnökétől, és az ellenzék részéről is számos kritika érte a jelenleg hatályos szabályozást. Kétségtelen, hogy a jogszabály ma is tartalmaz utalásokat a titkárok ítélkezési függetlenségére vonatkozóan, azonban távolról sem kielégítő módon és terjedelemben. Két példát említve: státuszukat tekintve sokkal inkább függnek az igazgatási vezetőtől, mint a kinevezett bírák, s nem tettek bírói esküt. Önmagában nem jelent problémát, ha a bírák mellett más is ítélkezhet, azonban ekkor helyzetüket körültekintően rendezni kell. Megoldásként azonban inkább a kisebb tárgyi súlyú jogsértések és jogviták közigazgatási hatáskörbe utalása pártolandó.
• Az új Alkotmány szabályozza a Legfelsőbb Bíróság elnöke megválasztásának (6 évre), tisztségre való jelölésének és megbízatása megszűnésének szabályait. A Legfelsőbb Bíróság elnöke nem választható meg újra.
  • Ma csak a jelölés és a választás szabályai szerepelnek az Alkotmányban, a mandátum hossza és a megbízatás személyi feltételei azonban nem, holott ezek legalább annyira befolyásolják a függetlenséget, mint a megválasztáshoz szükséges országgyűlési többség. A tisztség betöltését kizáró feltételek rögzítése még a rendkívül részletes osztrák alkotmányban is csak egy-egy bekezdés: egy hasonló részletességű szabály a tényleges pártpolitika-semlegesség alkotmányi megalapozása érdekében nem teljesíthetetlen ár. Semmi nem hat olyan erősen egy intézmény tényleges függetlensége ellen, mint egy, a tevékenységét az újraválasztásának esélyeire is tekintettel mérlegelő vezető. Ennek a közvetlen érdek-összeütközésnek a feloldása ezekben az esetekben fontosabb, mint egy jó vezető újraválasztása, ami kétségkívül hozzájárul az intézményi működés folytonosságához.
• Az új Alkotmány egyértelműen meghatározza a Legfelsőbb Bíróság elnöke és az elnökhelyettesek közötti viszonyt, a helyettesítés terjedelmét és korlátait.
  • A hatályos alkotmányszöveg nem határozza meg az elnökhelyettesek feladatkörét, ugyanakkor kinevezésükről rendelkezik. A Legfelsőbb Bíróság vezetői, illetve megbízatásuk közötti viszonyt egyetlen rendelkezéssel rendezni lehet.
• A bírák és a bírósági vezetők tekintetében gyakorolt személyügyi jogköröket bírói többséggel működő szervhez utalja az új Alkotmány. A testületben kétharmados bírói többséget kell biztosítani, a testületnek kormánypárti és ellenzéki képviselő tagja is legyen.
  • Az ítélkezés függetlenségének biztosítása érekében külön kell kezelni a bírói önigazgatás köréből ki nem emelhető személyügyi jogköröket (ilyenek például a bírák fegyelmi felelősségével, alkalmasságával avagy kinevezésével kapcsolatos ügyek). Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács jelenlegi hatáskörei mellett a tanács politikus tagjai számának bővítésével növelnénk a politika már így sem igazán kívánatos befolyását a bíró státuszával kapcsolatos döntések meghozatalában. De még a tanács jogkörének megváltoztatásával sem alakulna másként a helyzet, hiszen éppen a státusszal kapcsolatos döntések esetén nem merülhet fel, hogy azok kikerüljenek a tanács hatásköréből. Az OIT munkájában csak kormánypárti politikusok vesznek részt (az igazságügyért felelős miniszter és két országgyűlési képviselő). Indokolt lenne az ellenzék részvételének megteremtése is olyan módon, hogy a két képviselő közül az egyik mindenkor ellenzéki.
• A bíróságok igazgatásával összefüggő egyéb hatáskörök telepítését az új Alkotmány a bírósági szervezeti törvényre hagyja, amelyet a jelenlévő képviselők minősített többségével kell megalkotni.
  • Még ha az Országos Igazságszolgáltatási Tanács, illetve különösen annak hivatala működését érintő kritikák néhol túloznak is, tény, hogy a bírósági szervezeti reform óta teljes elkülönültségben szervezett bírósági igazgatás párhuzamos infrastruktúrát épített ki az államigazgatással. Hatékonyabb szervezést tehet lehetővé, ha a bírósági igazgatási feladatok alkotmányos szintű telepítése helyett e kérdést az alaptörvény a szervezeti törvényre utalja. Ugyanezzel megteremthető a bíróságok intézményi működtetésének kormányzati felelőssége is. A szervezeti kétharmadosságot kimondó szabályokra utaló általános szabállyal kell ugyanakkor egyértelművé tenni, hogy önmagában az adott szerv említése (pl. egy részvételével zajló eljárás szabályai) sohasem alapozzák meg a minősített többség követelményét. Egy ilyen értelmezés ugyanis az igazságszolgáltatásra és az alapjogvédelemre vonatkozó törvényalkotás egészét merevítené be.
• Az új Alkotmány rendelkezik megyei (esetleg tábla) bírósági önkormányzatok (megyei, esetleg táblabírósági igazságszolgáltatási tanácsok) létrehozásáról.
  • Az előző pontban részletezett modell bevezetése esetében, a szervezeti törvények kidolgozásakor, a bírói függetlenség biztosítása érdekében, különös figyelemmel kell lenni a megyei igazgatási vezetők és a végrehajtó hatalom közötti szorosabbra fűzött intézményes kapcsolatra. Ezért az Alkotmányba bele kell foglalni a megyei szintű bírói önkormányzatok létrehozásának kötelezettségét. Amennyiben az ítélőtáblák igazgatási jogkört kapnak, az önkormányzatok felállítása azon a szinten is indokolttá válik.
• A hatályos szabályozással megegyezően marad fenn a bírósági szervezeti szintek alkotmányban történő meghatározása.
  • Nem indokolt a hatályos szervezetrend alkotmányi rögzítésének elhagyása, hiszen abból csak a szervezési elvek következnek, az egyenetlen ügyeloszlásból fakadó hatékonysági problémák törvényi szintű átrendezés útján is kezelhetőek.
• Az új Alkotmány rögzítse, hogy az igazságszolgáltatás költségeit külön fejezetben biztosítja a központi költségvetés, továbbá e fejezet költségvetése nem lehet kevesebb a költségvetési mérleg főösszeg 1 %-ánál, valamint az előző évi fejezeti főösszeg nettó értékénél.
  • Az ítélkezési függetlenség biztosításának egyik fontos pillére lehet az, hogy a kedvező – avagy akár a zökkenőmentes működést szavatoló – költségvetési támogatás biztosítása ne az Országgyűlés és a kormány diszkrecionális joga legyen, hanem annak minimumát az Alkotmány írja elő. Bár ma e cél elérése érdekében az OIT maga terjesztheti elő a költségvetési igényét, azonban az előterjesztés semmilyen formában nem köti az Országgyűlést. Az elmúlt évek gyakorlata azt mutatta, hogy az előterjesztési jogkörnek csekély valós hatása van.
• Az új Alkotmánynak az igazságszolgáltatásról szóló fejezetében kizárólag és kifejezetten az igazságszolgáltatáshoz kapcsolódó alapelvek és alapjogok kapnak helyet.
  • Formai probléma, ám tény, hogy a hatályos Alkotmány bírósági alapelveket a bírósági fejezetben és az alapjogi fejezet első szakaszaiban is szabályoz. Ennél átláthatóbb megoldás lehet az alapelvek rendszerezett kifejtése.
• Személyes szabadságot korlátozó kényszerintézkedés csak bírói döntés alapján alkalmazható.
  • A személyi szabadság korlátozásának bírói döntéshez kötését ma csak a büntetőeljárásokra mondja ki az Alkotmány, holott a lényegesen enyhébb eljárási garanciákkal övezett szabálysértési, közigazgatási eljárások esetében ennek fokozott jelentősége lenne.
• Az új Alkotmány kifejezetten rögzíti a bírósági ítéletek nyilvánosságát mint törvényben meghatározott kivételeket tűrő alapelvet.
  • Bár az ítéletnyilvánosság ma is alapelv, annak külön alkotmányos alapja nincs. Tényleges végrehajtása a jogalkalmazás kiszámíthatósága szempontjából kiemelt jelentőségű, miközben a hozzáférhetőség megrekedt az elektronikus információszabadságról szóló törvény szerinti kötelezetti körben, azaz a felsőbíróságokon.
• Az új Alkotmány létrehozza a közigazgatási bíróságot, amely az Alkotmánybíróság által eddig ellátott önkormányzati normakontrollt is gyakorolja.
  • A közigazgatási bíróságok a munkaügyi bíróságokhoz hasonló rendszerben működnek. A közigazgatási eljárásról szóló törvény és a polgári perrendtartás speciális elvei alapján zajló, az általánostól eltérő jellegű ügytípusok indokolttá teszik változást. Az Alkotmánybíróság hatáskörének rendezésével, az önkormányzatokkal kapcsolatos jogkörök átkerülnek a bírósághoz.

A javaslatok közül nyolc pontban volt teljes egyetértés, kettőben pedig megvolt a kétharmados támogatás:

• A bírák függetlenségének garanciáit meg kell őrizni és az új Alkotmányban rögzíteni kell.
• A nem bírói tisztséget betöltő igazságügyi alkalmazottak ítélkezési tevékenységének fennmaradása csak a függetlenségüket biztosító egyértelmű és teljes garanciarendszer beépítése esetén lehetséges.
• A hatályos szabályozással megegyezően marad fenn a bírósági szervezeti szintek alkotmányban történő meghatározása.
• Az új Alkotmány rögzítse, hogy az igazságszolgáltatás költségeit külön fejezetben biztosítja a központi költségvetés.
• Az új Alkotmánynak az igazságszolgáltatásról szóló fejezetében kizárólag és kifejezetten az igazságszolgáltatáshoz kapcsolódó alapelvek és alapjogok kapnak helyet.
• Az új alkotmány kifejezetten rögzíti a bírósági ítéletek nyilvánosságát mint törvényben meghatározott kivételeket tűrő alapelvet.
• Az új Alkotmány létrehozza a közigazgatási bíróságot, amelyek az Alkotmánybíróság által eddig ellátott önkormányzati normakontrollt is gyakorolja.
• A bírák és a bírósági vezetők tekintetében gyakorolt személyügyi jogköröket bírói többséggel működő szervhez utalja az új Alkotmány.  A testületben kétharmados bírói többséget kell biztosítani.
• Az országos Igazságszolgáltatási Tanácsnak kormánypárti és ellenzéki képviselő tagja is legyen. (2/3-os támogatás)
• A bíróságok igazgatásával összefüggő egyéb hatáskörök telepítését az új Alkotmány a bírósági szervezeti törvényre hagyja, amelyet a jelenlévő képviselők minősített többségével kell megalkotni. (2/3-os támogatás)

Végül  érdemes megemlíteni azokat a javaslatokat, amelyeket csupán egyetlen frakció támogatott, és nem voltak részei az általam előterjesztett javaslatnak: 

• Az új Alkotmány rendelkezzen az OIT elnöki, illetve legfelsőbb bírósági elnöki tisztség szétválasztásáról. (az LMP javaslata)
• Az új Alkotmány elfogadását követően a bíróságok „A Szent Korona nevében!” hirdessenek ítéletet. (a Jobbik javaslata)
• Az új Alkotmány rendelkezzen arról, hogy a volt pártállami személyeket a bíróságok vezető tisztségeiből távolítsák el. (a Jobbik javaslata)
• A Legfelsőbb Bíróság elnökének újraválasztását tiltó szabályozás egészüljön ki a megyei bíróságok, az Ítélőtáblák és az AB elnökére vonatkozó tilalommal is. (az LMP javaslata)
• Az új Alkotmány rendelkezzen arról, hogy az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsnak ne lehessen politikus tagja. (az LMP javaslata)
• A vitában felmerült a bíróságok történeti megnevezésének (járásbíróság, törvényszék, kúria) visszaállítása. (a Jobbik javaslata)

Az eseti bizottság 2010 november 10-én tárgyalta meg a munkacsoport jelentését. Ekkor már mindhárom ellenzéki párt kiszállt az alkotmányozás folyamatából. A jegyzőkönyv⁴ tanúsága szerint azonban három ponton bontakozott ki vita, s négy képviselő szólt hozzá a bíróságokat érintő napirendhez. Ismét felmerült a vita, s a kormánypárti képviselők egyetérteni látszottak abban, hogy vissza kell állítani a bíróságok történeti elnevezését. Felmerült az ítélőtáblák megszüntetésének lehetősége is, amivel kapcsolatban a bizottság elnöke megnyugtatta a felszólaló képviselőt azzal, hogy a kis alkotmányban meg lehet kerülni ezt a kérdést, elég erről később gondolkodni. És itt el is jutottunk a legkomolyabb kérdéshez, a kisebb, szűkszavúbb alkotmány kérdéséhez.

A kormánytöbbség végig a felesleges részletszabályoktól mentes, csak a legjelentősebb rendelkezéseket rögzítő alkotmány megalkotása mellett érvelt. Az elvvel egyet lehet érteni, helyesnek tartom ezt a jogalkotási irányt, azonban sajnos kiderült, e mögött nem feltétlenül szakmai vagy elvi alapon definiálható koncepcionális érvek húzódnak meg. Kétségtelen, hogy a „kis alkotmányra” hivatkozással meg lehet kerülni a kellemetlen és eldöntetlen kérdések megválaszolását, azon az alapon, hogy azokat a választási törvényben, az ágazati vagy szervezeti törvényekben fogják majd szabályozni. A legabszurdabb ilyen felvetés az egyik munkacsoport kormánypárti vezetőjétől származott, aki szerint az Alkotmányba nem való részletkérdés lenne az, hogy a második kamara felállítása esetén, az új testület népképviseleti választás eredményeképpen, avagy korporatív elv alapján áll fel. És én ugyanide tudom csak sorolni azt, hogy az új Alkotmány elfogadása után is nyitott kérdés maradhat az ítélőtáblák létjogosultsága. De ugyanebbe a körbe tartozik az is, hogy az új koncepció alapján az Alkotmány nem rendelkezik például az igazságszolgáltatással kapcsolatos alapelvekről, a legfőbb bírói vezető mandátumának hosszáról, az ítéletek nyilvánosságáról, avagy arról, hogy a közigazgatási bíróságok a bírói szervezet részét képezik, vagy azon kívül állnak majd. 
 

Az eseti bizottság döntése alapján a bizottság szakértői összeállították a koncepció véglegesnek szánt szövegét. A Parlamentnek beterjesztett koncepció a következőképpen rendelkezik a bíróságokról: 
 

• A bíróságok a bírói hatalom gyakorlása útján, jogalkalmazási tevékenységük során az Alkotmány és az alkotmányos jog szabályai érvényesítésével védik és fenntartják az alkotmányos rendet, védik a természetes személyek és más jogalanyok jogait és törvényes érdekeit, büntetik a bűncselekmények elkövetőit, elbírálják a jogvitákat. A bíróságok a vitássá tett vagy megsértett jogról – törvényben szabályozott eljárás során – véglegesen és kötelező erővel döntenek. Ítélkező tevékenységük mellett, annak csorbítása nélkül ellátják a törvényben előírt más feladatokat.

• A közigazgatási bíróságok a közigazgatás törvény alá rendelésének fenntartása érdekében felülvizsgálják működésének és cselekményeinek törvényességét és célszerűségét. Biztosítják a helyi önkormányzatok jogainak védelmét, elbírálják a közigazgatási jogvitákat és ennek során a törvényben előírt módon hatékony jogvédelmet biztosítanak. Sarkalatos törvényben rögzített módon gyakorolják a helyi önkormányzati rendeletek és más normatív döntések törvényessége feletti felülvizsgálatot.

• A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak. A hivatásos bírákat a köztársasági elnök nevezi ki, illetőleg menti fel. A bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehessen elmozdítani és áthelyezni, ugyanilyen törvény szabályozza jogállásuk és függetlenségük egyéb alapvető garanciáit. Továbbra is szükséges, hogy más személyek (nem hivatásos bírák – ülnök, fogalmazó, titkár) ítélkezésben való részvételére az Alkotmány adjon felhatalmazást.

• A bírósági szervezet élén a jogegység biztosítását is ellátó Kúria áll, elnökét a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával választja. Az alkotmánynak szabályoznia kell azt, hogy a közigazgatási bíróság hogyan illeszkedik az igazságszolgáltatás rendszerébe, illetve vezetője megbízatásának keletkezését.

• A bíróságok igazgatását az Országos Igazságszolgáltatási Tanács látja el a bírói  önkormányzati szervek részvételével. A bíróságok szervezetéről – ideértve a fórumrendszer tagozódását is – és igazgatásáról sarkalatos törvény rendelkezik.

Mindezeken felül a koncepció szentel még egy-egy mondatot a közjegyzők igazságszolgáltatási szerepének és az ügyvédi karnak. 
 

• Törvény a bírósági eljáráshoz való jog csorbítása nélkül igazságszolgáltatási feladatokat ruházhat a közjegyzőkre. Törvény szabályozza az igazságszolgáltatásban közreműködő ügyvédek jogállását és feladatait.

A szöveget olvasva számomra megválaszolatlan marad az a talán legfontosabb kérdés, hogy vajon a fenti szöveg kinek a sugallatára került megfogalmazásra. Honnan tudta a szövegíró, hogy az eseti bizottság kormánypárti tagjai majd megszavazzák azt, annak ellenére, hogy a szöveg, a bizottsági emlékeztetők és jegyzőkönyvek tanúsága szerint nem tükrözi a vitában kifejtett véleményüket. Nem egy olyan rendelkezés hiányzik ugyanis belőle, ami az eseti bizottság Igazságügy, Alkotmány- és jogvédelem munkacsoportjában egyhangú támogatást kapott, és később sem vitatta senki a bizottság valamelyik későbbi ülésén. Persze, mondhatnánk, a szöveg szerkesztője mégis tudhatott valamit, ugyanis az eseti bizottság – most már csak kormánypárti képviselői – egyhangúan megszavazták az előterjesztését.  
 

Az alkotmányozással párhuzamosan a kormány benyújtotta „a bíróságok hatékony működését és a bírósági eljárások gyorsítását szolgáló egyes törvények módosításáról” szóló törvényjavaslatot⁵, amelynek egy része a bírósági igazgatás átalakításáról, hatáskörök módosításáról szólt. A javaslat az 1997-es bírósági reform óta a legszélesebb körű módosítást hajtja végre a bírósági szervezetrendszerben. A javaslat joggyakorlat-elemző csoportot felállítását írja elő, az OIT működését részletesebben szabályozza, rendelkezik a bírósági épületek rendjének fenntartásáról, az OIT szavazási rendjéről, az arányos bírói munkateherről, vezetői kinevezések rendjéről, központi szolgálati (fegyelmi) bíróság felállításáról, bíróvizsgálat szabályainak megváltoztatásáról, stb. Az OIT a bírósági reform tizedik évfordulóján határozott arról, hogy szükséges annak felülvizsgálata. Az Igazságügyi és Rendészeti Minisztériummal közösen, három felsőoktatási intézmény szakvéleményének figyelembe vételével készült el a javaslat, melyet a kormány kisebb változtatásokkal terjesztett be. Számos, sokak által régóta várt, de bizonyosan komoly kritikát kiváltó rendelkezést is tartalmaz. Az alkotmányozás szempontjából azonban azért fontos ez a mára már kihirdetett javaslat, mert nem egy ponton ellentétes a kormánypártok által az alkotmányozási folyamatban képviselt állásponttal. Másrészt az un. „kis alkotmány” miatt érdekes. Az Alkotmány előkészítése során az Alkotmány-előkészítő eseti bizottság elnöke, ahogy már említettem, a legkülönbözőbb formális és informális fórumokon, szinte az unalomig ismételte azt, hogy az új Alkotmánynak csak a legfontosabb tételeket kell rögzítenie, a többi részletkérdést – az ő szóhasználatát idézve – sarkalatos törvényekben kell szabályozni. Az Országgyűlés Alkotmányügyi, igazságügyi és ügyrendi bizottságának azon az ülésén, amelyen a bírósági törvénycsomagot tárgyalta a szakbizottság, kérdésemre elmondta, hogy az előttünk fekvő jogszabályokat ilyen sarkalatos törvényeknek tekinti. Ennek rögzítése azért fontos, mert ennek alapján a kormányzatnak, a javaslat előterjesztőjének – aki osztotta az eseti bizottsági elnök álláspontját a szűkszavú alkotmánnyal kapcsolatban – illett volna bizonyos, az új Alkotmányban majd meg nem jelenő garanciákat ebben a törvényjavaslatban megjeleníteni. Tekintettel arra, hogy az előkészítő bizottság illetékes munkacsoportja, az Igazságszolgáltatás, Alkotmány- és jogvédelem munkacsoport már elfogadta jelentését, tudható volt, hogy mi a parlamenti kétharmad álláspontja. Ennek ellenére a javaslat csupán az OIT egyébként legnagyobb részt támogatható javaslatait tartalmazta, kiegészítve azzal, hogy a bíróságok legfelsőbb igazgatási fóruma kibővül a nemzetgazdasági  miniszterrel. Emellett az előterjesztés tartalmazta a Legfelsőbb Bíróság elnökének azon javaslatát, hogy egyes, kisebb jelentőségű igazgatási kompetenciák (a bíróságok gazdálkodásával kapcsolatos feladatok) átkerülnek az OIT hatásköréből az elnökébe. Ez utóbbi változással nem azért nem tudok egyetérteni, mert álláspontom szerint azokkal az OIT-nak kellene foglalkoznia. Jól emlékszem még arra, amikor a testület tagjaként a megalapozott döntés reményében a napirendet képező több ezer oldalas előterjesztések és annak mellékletei között – melyeket jó esetben nem az ülés napján kaptam meg – megpróbáltam elmélyülni, ha emlékezetem nem csal, a Kiskunhalasi Városi Bíróság fűtésrekonstrukciójának második üteméről szóló gazdasági és műszaki tartalmú iratokban. Az OIT hatásköréből az ilyen jellegű döntéseket sürgősen ki kell vonni. Csak nem jó megoldás az elnökhöz telepíteni. Az előkészítő bizottság illetékes munkacsoportjában egyetértettünk abban, hogy az igazgatásban tapasztalható párhuzamosságokat meg kell szüntetni, és a bírói státuszt érintő döntések kivételével, az igazgatási jogkört legnagyobb részben a Kormányhoz kell telepíteni. Teljesen felesleges, hogy az OIT Hivatalában egy több mint százfős – amúgy a munkáját szakszerűen és pontosan ellátó – apparátus, és ezzel párhuzamosan a minisztériumban is sok ember foglalkozzon szinte ugyanazzal. De ennek részleteiről fentebb már szóltam. A törvényjavaslat éppen ezzel ellentétes felfogást képvisel. Az OIT hatáskörében marad az igazgatás. Az elnök hatáskörének bővítése pedig tovább ront a helyzeten, hiszen – bár a hatalmi ágak közötti feladatmegosztás szempontjából első ránézésre indifferens, hogy a testület, avagy annak elnöke dönt – az elnök hatáskörébe került igazgatási döntésekbe az igazságügyért felelős miniszternek megszűnik a formális döntési joga, ezáltal megszűnik az ezekért viselt minimális kormányzati felelősség is. Azzal pedig, hogy a költségvetésért felelős miniszter a testület tagja lesz, megszűnik a bírói kétharmados többség az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsban. Tekintettel arra, hogy a tanács véleményem szerinti legfontosabb feladata – ugyan ma már lényegesen szűkebb körben – a bírói státusszal összefüggő döntések meghozatala, hiszen valódi hatásai ezeknek lehetnek az ítélkező tevékenységre, más szóval a bírói függetlenségre, kifejezetten káros, ha itt nő a végrehajtó hatalom befolyása. Híve vagyok a hatalmi ágak képviselői közötti párbeszédnek, hiszen ezek szükségszerűen egymásra utaltak. A függetlenség sosem egyenlő a párbeszéd, a kapcsolattartás tilalmával – ahogy ezt sokan tévesen gondolják. A bírói státuszt érintő döntésekbe azonban más hatalmi ág képviselőjének semmiféle beleszólást nem szabadna engedni. A bíróságok igazgatásának általam helyesnek vélt iránya tehát az lett volna, hogy az igazgatási kompetencia a kormányhoz kerül, megteremtve ezzel az igazságszolgáltatás működéséért való formális kormányzati felelősséget, az OIT-ból, amely testület kizárólag a bírói státusszal kapcsolatos döntéseket hozta volna meg, kikerült volna az igazságügyért felelős miniszter és a két országgyűlési képviselő. A kormányzat, illetve a törvényhozó hatalom és a bíróságok párbeszédét pedig nem kell formális keretek közé szorítani, hiszen semmi nem tiltja a rendszeres kapcsolattartást és egyeztetést a hatalmi ágak képviselői között. Ráadásul számos más jogszabály, például a képviselők jogállásáról szóló törvény, avagy a jogalkotási törvény tartalmaz rendelkezéseket erre vonatkozóan is. Itt meg kell jegyeznem, hogy az ellenzéki képviselő beemelésére vonatkozó „kompromisszumos” előterjesztésünk oka annak felismerése volt, hogy az alkotmányozási folyamat megindulásakor már jól látszott, a bírósági igazgatás és az OIT radikális átalakítására vonatkozó javaslat, támogatás nélkül maradna. Nem mehetünk el amellett sem, hogy az OIT elnök hatáskörbővítésével felmerül még egy probléma. A vezetői kinevezések, valamint a fegyelmi eljárással és ellenőrzéssel kapcsolatos egyes feladatkörök testületi hatáskörből elnöki hatáskörbe utalását a fenti logika alapján akár pozitívan is lehetne értékelni, hiszen ezekbe, a bírói státuszt érintő döntésekbe megszűnik az OIT politikus-tagjainak a beleszólási joga. Azonban ne felejtsük el, hogy az OIT tagjainak többségét a bírák maguk választják. Az OIT elnökét viszont az Országgyűlés. Így indirekt módon ugyan, de lényegesen nagyobb befolyása lesz két másik hatalmi ágnak e döntésekbe. Ráadásul motiváltabbá válik a mindenkori parlamenti többség, hogy egy hozzá lojális – jó esetben – szakembert válasszanak meg az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnökének. S végül mindez azt is eredményezi, hogy e döntésekbe megszűnik mind a legfőbb ügyésznek, mind pedig az ügyvédi kamara elnökének az addig legalább szűk befolyást engedő beleszólási joga. Ez pedig semmiképpen sem lesz pozitív hatással a jogászi szakmák átjárhatóságára. 
 

De visszatérve az alkotmánykoncepcióra: ami érthetetlen számomra – illetve a vélt okok feltüntetése nem férne össze egy szakmai cikk stílusával – hogy néhány hét leforgása alatt miért változott meg a kormányoldal képviselőinek álláspontja. Márpedig a kormányoldalt az előkészítő bizottság munkacsoportjában komoly szakpolitikusok képviselték A Fideszt például egy volt igazságügyi miniszter, az Országgyűlés Alkotmányügyi, igazságügyi és ügyrendi bizottságának jelenlegi elnöke – aki az általam is vallott felfogást több mint egy évtizede képviseli –, a KDNP-t pedig a képviselőcsoport frakcióvezető-helyettese, mint a munkacsoport társfelelőse. A munkacsoport ülésére tanácskozási joggal minden alkalommal meghívtam a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, illetve a Köztársasági Elnöki Hivatal főosztályvezetőjét, akiknek szintén nem volt ellentétes véleményük. Nincs kizárva persze, hogy a kormány az új Alkotmány elfogadása után vagy azzal párhuzamosan beterjeszt még egy javaslatot az Országgyűlésnek. Ez valóban rendezheti például a bírósági szervezeti szintek körében felmerült bizonytalanságot, azonban az igazgatási kompetenciák, vagy a bírói kinevezési kérdések újragondolása csak a kormányálláspont megváltoztatása útján lehetséges. Erre pedig kicsi esélyt látok. 
 
 

II. Az ügyészi szervezet 
 

A legfőbb ügyész az Alkotmány-előkészítő eseti bizottság elnökének felkérésére szintén megküldte a szervezet hivatalos véleményét⁶ az alkotmányozással kapcsolatban. Az Alkotmánybíróság döntésére hivatkozással, amely szerint a legfőbb ügyész egyedi döntéséért nem tartozik politikai felelősséggel az országgyűlésnek, a legfőbb ügyész javasolta interpellálhatóságának megszüntetését. Javasolta továbbá, hogy státuszát – így például a megválasztását – érintő országgyűlési döntéseket csak a képviselők kétharmadának egyetértésével lehessen hozni, s szintén kétharmados támogatással lehessen csak az ügyészekre és az ügyészségi szolgálati viszonyra vonatkozó törvényeket módosítani. Indítványozta önálló törvénykezdeményezési jogának alkotmányba iktatását, valamint a képviselők mentelmi jogára vonatkozó szabályok megváltoztatását. 
 

A bírósági szervezetre vonatkozó előterjesztés ismertetéséhez hasonlóan most is pontosan írom le azt az ügyészi szervezetrendszerre vonatkozó alkotmánykoncepció-tervezetet, valamint rövid indokolását, melyet felkért szakértőinkkel állítottunk össze, s mely alapján a munkacsoport szavazott: 
 

• Az ügyészség feladatai túlnyomó részben a büntetőjog területére összpontosulnak, azonban más jogterületeken is jogosítványokkal rendelkezik a törvényesség betartása érdekében. Az új Alkotmány a hangsúlyt a jogsértő  magatartások elleni fellépésre és a jogsértések megelőzésének elősegítésére helyezi.
• Az új Alkotmány meghatározza az ügyészség alapvető feladatait, utalva a büntetőpolitika alakításában betöltött meghatározó szerepére.

• A legfőbb ügyészt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja meg 6 évre. Az új Alkotmány szabályozza a megbízatás megszűnésének eseteit is. A legfőbb ügyész nem választható meg újra.
• E körben a bírósági szervezetre vonatkozó hasonló rendelkezés indokolása irányadó.

• Az Országgyűlésnek az ügyészséget ellenőrző jogkörét fenn kell tartani, és bővíteni kell. Az új Alkotmány a hatályos szabályozáshoz képest pontosabban rögzíti az Országgyűlés és a legfőbb ügyész viszonyát. A legfőbb ügyész az Országgyűlésnek felelős, működéséről köteles az Országgyűlésnek beszámolni.
• Amennyiben az ügyészség nem kerül a kormány alá rendelésre, a parlamenti kontroll lehetőségét fenn kell tartani, sőt, a jelenleginél egyértelműbbé, hatékonyabbá kell tenni. Ez nem feltétlenül jelenti az interpellálhatóság fenntartását, lehetnek a parlamenti ellenőrzési jogkörnek más eszközi is. Így például egy szakbizottság keretein belül. A korlátlan, a kontrollálhatatlan hatalom megteremtése kerülendő. Főképpen igaz ez a legfőbb ügyészre, akinek státusza nem is hasonlítható a Legfelsőbb Bíróság elnökéhez. Míg a Legfelsőbb Bíróság elnökének semmiféle beleszólási jog nincs a bírák ítélkezési tevékenységébe, a legfőbb ügyész az ország bármely ügyészének közvetlen, konkrét, és megkérdőjelezhetetlen utasítást adhat konkrét ügyek mikénti kezelésére, az eljáró ügyész döntésének tartalmára vonatkozóan. Elfogadhatatlan, hogy egy ilyen hatalom fölött ne legyen meg a kontroll lehetősége. Nem elfogadható az ügyészség jelenlegi – független – státuszának megőrzése mellett a parlamenti kontroll eszköztárának szűkítése.

• A legfőbb ügyész és helyettesei viszonyát, a helyettesítés terjedelmét és korlátait az új Alkotmány szabályozza.
• Nem is régen, komoly problémát okozott a helyettesítés kérdése a korábbi legfőbb ügyész mandátumának lejárta, s az új legfőbb ügyész megválasztása közötti időben. Az erre vonatkozó szabályrendszert ki kell dolgozni.

Két pontban volt teljes az egyetértés a munkacsoport ülésén: 
 

• Az ügyészség feladatai túlnyomó részben a büntetőjog területére összpontosulnak, azonban más jogterületeken is jogosítványokkal rendelkezik a törvényesség betartása érdekében. Az új Alkotmány a hangsúlyt a jogsértő magatartások elleni fellépésre és a jogsértések megelőzésének elősegítésére helyezi.
• Az Országgyűlésnek az ügyészséget ellenőrző jogkörét fenn kell tartani, és bővíteni kell. Az új Alkotmány a hatályos szabályozáshoz képest pontosabban rögzíti az Országgyűlés és a legfőbb ügyész viszonyát. A legfőbb ügyész az Országgyűlésnek felelős, működéséről köteles az Országgyűlésnek beszámolni.

Bár hivatalos előterjesztést senki nem tett rá, a frakciókban mégis felmerült az ügyészség kormány alá rendelésének lehetősége. A jövőben bizonyosan nem vetném el ennek a kérdésnek az ismételt felvetését. Van jogállami példája a kormány alá rendelt ügyészi szervezetnek is, s jogállami megoldás a ma hatályos rend is, az előbbi mellett azonban legalább olyan súlyú érvek szólnak. A büntetőpolitika alakítása és a közbiztonság megteremtése a mindenkori kormány feladatkörébe tartozik. A rendőrség mellett pedig ennek másik legfontosabb eszköze az ügyészi szervezet. Nem megalapozott ellenérv az igazságszolgáltatás függetlenségének elve. Hangsúlyozni kell egyrészt azt, hogy az igazságszolgáltatás függetlensége az ítélkezési tevékenység függetlenségét jelenti. Ennek még a bírói igazgatási függetlenség sem feltétlenül része, csupán az ítélkezési. Azonban semmiképpen nem érhetjük ide az ügyészség függetlenségét. Másrészt, nem keverendő össze a függetlenség és az elfogultságmentes működés kötelezettsége. Az ügyészségnek nem függetlenül, hanem elfogultságtól mentesen kell működnie, akárcsak a kormány alá rendelt rendőrségnek. Az ügyészség legfontosabb feladatköre a büntető igazságszolgáltatáshoz kapcsolódik. Ha van olyan eljárás ügyészi hatáskörben (pl. alapítványok törvényességi felügyelete), amelyik gyakorlása teljes szervezeti függetlenséget indokol, azt át lehet telepíteni bírói hatáskörbe. A frakciók egyikében sem kapta meg azonban a többségi támogatást a kormány alá rendelt ügyészségi szervezeti modell, ezért az formális javaslatként nem került elő. 
 

Az eseti bizottság november 10-ei ülésén, amikor a bíróságok mellett az ügyészség is téma volt, nem szólt hozzá senki sem az ügyészi szervezetre vonatkozó, munkacsoport által előterjesztett javaslathoz. Ehhez képest az egységes javaslatba az alábbi szöveget fogalmazták meg a bizottság munkatársai: 
 

• A legfőbb ügyész és az ügyészség az igazságszolgáltatás közreműködőjeként az állam büntető igényét érvényesíti, közvádló. Gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait, az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről. Törvényben meghatározott jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben, képviseli a vádat a bírósági eljárásban. Felügyeletet gyakorol a büntetés-végrehajtás törvényessége felett és a közérdek védelmezőjeként ellátja a törvény által rá ruházott más feladatokat. A legfőbb ügyész, akit a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választ az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával, az Országgyűlésnek közjogi felelősséggel tartozik, és működéséről köteles beszámolni. A legfőbb ügyész helyettest a legfőbb ügyész javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. Az ügyészi szervezetet a legfőbb ügyész vezeti és irányítja, kinevezi az ügyészeket, akik nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak. Az ügyészségre, valamint a legfőbb ügyész és az ügyészek jogállására vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény szabályozza.

Nem szeretném ismételni a bírósági fejezetben leírtakat, de tényként meg kell jegyezni, hogy a szakértők ezúttal sem tévedtek, a frakciók  által támogatott javaslattól részben eltérő szöveget egyhangúan szavazta meg az eseti bizottság. 
 

Az alkotmányelőkészítéssel párhuzamosan a kormány beterjesztette, az Országgyűlés pedig elfogadta „az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény módosításáról szóló törvényjavaslatot.⁷ E szerint a legfőbb ügyész mandátumának hossza 6-ról 9 évre emelkedett, a legfőbb ügyész ma már csak ügyészek közül választható az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával, megszűnt a legfőbb ügyész interpellálhatósága, valamint a legfőbb ügyész jogot kapott arra, hogy felmentse a 65. életévét betöltött ügyészeket. A legfőbb ügyész mandátumának lejárta után, ha a Parlament nem tud 2/3-os többséggel új legfőbb ügyészt választani, a korábbi mandátuma meghosszabbodik. Abban az esetben is, ha betöltötte a 70. életévét. Mindezek alapját pedig egy nem sokkal korábban benyújtott alkotmánymódosító javaslat⁸ teremtette meg, kiegészítve az előbbieket azzal, hogy az ügyészségről, valamint az ügyészek szolgálati viszonyáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A bő egyoldalas indokolás, ugyan meglehetősen szűkszavúan szakmai, méltányossági és alkotmányossági érveket vonultat fel. A jogalkotó valódi szándékát illetően azonban nem vagyok meggyőződve arról, hogy hinni lehet az indokolásban foglaltaknak. 
 

Kérdéseket vetnek fel a valódi jogalkotói szándékot illetően a törvényjavaslat elfogadását közvetlenül megelőző időszak jogalkotási termékei, és az ebből következő kormányzati kinevezési javaslatok, továbbá az is, hogy bizony létezik olyan, meglátásom szerint a logika szabályait nem megsértő gondolatmenet, amely más következtetésre adhat alapot. A hatalomkoncentráció egyik legegyszerűbb, de kétségtelenül leghatékonyabb módszere, ha a más hatalmi ágak, a kormányzatot felügyelő szervezetek, avagy önálló alkotmányos szervezetek élére olyan személyeket állít a végrehajtó hatalom, akik lojalitása nem megkérdőjelezhető, de legalább valószínűsíthető. Ha pedig ez nem lehetséges, jogszabály-módosítással lehetővé teszi. Erre pedig az elmúlt hónapokban nem egy példa volt. Az Országos Választási Bizottság tagjait mandátumuk lejárta előtt jogszabály-módosítással elmozdították, ma, egy kivétellel csak a kormánypártok jelöltjei alkotják a testületet. Az Alkotmánybíróság tagjainak jelölési szabályozásait megváltoztatták. Mindkét újonnan megválasztott alkotmánybíró a kormánypárt jelöltje volt. A médiát felügyelő testületbe egyetlenegy ellenzéki jelöltet sem választottak meg. Kormánypárti országgyűlési képviselő lett a köztársasági elnök és az Állami Számvevőszék elnöke. És ezt a sort lehetne még folytatni, de hogy mégis konkrétan a témába vágó kinevezéssel zárjam, az új legfőbb ügyész is a kormánypárt jelöltje lett.

Ennek a technikának pedig – talán senki által sem vitatott – része a kinevezett, megbízható vezető működési kontrolljának csökkentése, hatáskörének bővítése, különösen a humánpolitikai döntéseket illetően, hiszen egy szervezet lojalitását stabilizálni lehet megfelelő személyzeti döntésekkel, és ugyanide tartozik a vezető státuszának minél biztosabb alapokra helyezése. Ha pedig elfogadjuk a fenti állításokat, és ezeket szem előtt tartva vizsgáljuk meg a javaslatot, érdekes eredményre jutunk.

Látszólag „jogállamibbá” teszi a legfőbb ügyész megválasztását, ha nem feles, hanem kétharmados többséggel történik, azonban ez csekély jelentőséggel bír, ha a kormánypártok kétharmados többséggel rendelkeznek a törvényhozásban. Adódik rá persze a válasz, a kormányt nem aktuálpolitikai célok vezérlik. De nézzünk kicsit mögé a javaslatnak: a most megválasztott legfőbb ügyész 9 évre meghosszabbított mandátuma az új szabály szerint valójában csak akkor jár le, ha az országgyűlés megválasztja az új legfőbb ügyészt. Másként fogalmazva, a most megválasztott legfőbb ügyész 9 év múlva is hivatalban maradhat addig, ameddig a jelenlegi kormánytöbbség úgy akarja, feltéve, hogy megőriz egyharmados szavazati erőt az Országgyűlésben. Az alkotmánymódosítás pedig lehetetlenné teszi azt is, hogy ezt a szabályt feles törvénnyel felülírják.

A legfőbb ügyész utasítási, szervezeten belüli kinevezési és felmentési jogköre korábban is szinte korlátlan volt. Most megkapta a 65. életévüket betöltött ügyészek felmentési jogát is. Nem kell túl sokat gondolkodni ahhoz, hogy célként azonosítani lehessen a vezető beosztású ügyészek elmozdításának látszólag jogállami eszközét. Az már csak a javaslat indokolásának inkoherenciája, hogy az előterjesztő ezt a módosítást, a magas életkort betöltött ügyészek méltó visszavonulásának elősegítésén felül azzal magyarázza, hogy vannak olyan ügyészek, akik az életkoruk folytán teljes értékű munkavégzésre már nem vehetők igénybe. Emellett viszont a legfőbb ügyész esetében – hivatali utódja megválasztásának sikertelensége esetében – lehetővé teszi, hogy 70 éves kora betöltése után is megtartsa tisztségét.

De hogy a fent felsorolt módszerelemekből ne maradjon ki semmi, így a megbízható  vezető kontrolljának csökkentése sem, a javaslat megszüntette a legfőbb ügyész interpellálhatóságát. Nem vitatom, hogy szólnak érvek – például az Alkotmánybíróság álláspontja – az interpellálhatóság megszüntetése mellett. De az alkotmányozás folyamatában a kormánypárti képviselők is osztották azt a nézetet, hogy amennyiben az ügyészi szervezetet az új Alkotmány nem rendeli kormány alá – tekintettel arra, hogy a kontroll nélküli hatalom sosem jó – erősíteni kell az Országgyűlés ügyészséget ellenőrző jogkörét. Márpedig, ha megszüntetem az interpellálhatóságot, és ezzel egyidejűleg nem léptetek hatályba más ellenőrzési módot, az ellenőrzési jogkör nem nő, hanem csökken. A parlamenti vitában elhangzott, hogy a legfőbb ügyész interpellálhatóságának azért nincs sok értelme, mert míg az interpellációra adott válaszának leszavazása a kormány tagjának politikai felelősségét érintheti, addig a legfőbb ügyésznek – az Alkotmánybíróság döntése értelmében – nincs politikai felelőssége, így azt az elutasító szavazás értelemszerűen nem is érintheti. Ezért tehát nincs következménye az interpelláció elutasításának. Így az interpelláció a gyakorlatban nem több a kérdésnél, avagy az azonnali kérdésnél. Ez részben igaz. Azonban a közéleti kultúra részévé kellene, hogy váljon az, hogy ha sorozatosan nem fogadják el a legfőbb ügyész interpellációra adott válaszát, s ezt a szakmai közvélemény is jogosnak érzékeli, a legfőbb ügyész lemond a pozíciójáról. De kézzelfoghatóbb különbség a kérdés és az interpelláció között az, hogy míg az előbbi a válasszal befejeződik, addig az el nem fogadott interpellációra adott választ az Országgyűlés szakbizottsága időkeret nélkül a legfőbb ügyész részvételével megtárgyalja, s arról ismét szavaz. A lényeg azonban az ügy időkeret nélküli megtárgyalása, melynek szó szerinti leirata nyilvános és hozzáférhető. Az interpelláció lehetősége tehát jóval hatásosabb ellenőrzési eszköz volt, mint a kérdés intézménye. 
 

Az irányt tehát már nagyjából látjuk, de azt gondolom, az alkotmánykoncepción túl sok múlik majd a végleges normaszövegen, és persze egy szűkszavú alkotmány esetében az új Alkotmányt kiegészítő kétharmados – ismét divatos szóhasználattal élve sarkalatos - törvényeken. A koncepció vitája legkorábban február 14-én kezdődhet meg, ekkor lesz ugyanis a tavaszi ülésszak első ülése. Ehhez képest a koncepció március 15-ei határidőt állapított meg a kormánynak a normaszöveg beterjesztésére. Ez pedig még az érdemi vita látszatát is mellőzi, amit pedig még akkor is szerencsés lett volna megteremteni, ha, ha már most kész az „ítélet”, azaz a végleges normaszöveg. De a sietség érthető, ha a kormánynak eltökélt szándéka, hogy „forradalmi” alkotmányt terjesszen be, amely végszavazásának időpontja szintén csak forradalmi dátum lehet: április 25.

¹ H/2057. számú országgyűlési határozati javaslat

² 3056-2010/3. OIT Hiv.

³ A munkacsoportok jegyzőkönyvei az előkészítő bizottság döntése értelmében nem nyilvánosak.

⁴ AEB-7/2010.

⁵ T/1864. számú törvényjavaslat

⁶ Ig. 525/2010.

⁷ T/1380. számú törvényjavaslat

⁸ T/1247. számú törvényjavaslat