Dr. Kozma György: Az általános öregségi nyugdíjkorhatárt betöltött bírók szolgálati jogviszonyának megszüntetése
Az Országgyűlés 2011. április 18-án elfogadta Magyarország Alaptörvényét, melynek 26. cikk (2) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza:
„(2) A hivatásos bírákat – sarkalatos törvényben meghatározottak szerint – a köztársasági elnök nevezi ki. Bíróvá az nevezhető ki, aki a harmincadik életévét betöltötte. A Kúria elnöke kivételével a bíró szolgálati jogviszonya az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltéséig állhat fenn.”
Az elfogadott törvényjavaslat indokolása szerint „a bírák kinevezésére vonatkozó jelenlegi szabályokat úgy kívánja megváltoztatni, hogy egyrészt meghatározza a kinevezés alsó korhatárát, másrészt a felső korhatár az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltéséig állhat fenn.”
Az Alaptörvény záró rendelkezéseinek 3. pontja szerint az ezen Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezéseket az Országgyűlés külön fogadja el, és a 4. pont alapján a Kormány köteles az Alaptörvény végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni. A bírói szolgálati jogviszony felső korhatárának az Alaptörvény hatályba lépésével egyidejűleg történő leszállítása kapcsán vizsgálni kell, hogy milyen alkotmányos követelmények betartására kell a törvényhozónak figyelemmel lenni az új korhatár bevezetéséhez szükséges törvények megalkotásakor.
1.) Az öregségi nyugdíjkorhatár társadalombiztosítási szabályozása
Mindenek előtt jogértelmezési kérdést vet fel az általános öregségi nyugdíjkorhatár meghatározása a hatályos jogi szabályozás alapján.
A társadalombiztosítási öregségi nyugdíjra jogosító – jelenleg hatályos – öregségi nyugdíjkorhatárokat a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) 2009. évi XL. törvény 1. §-ával módosított 18. § (1) bekezdése állapítja meg:
„18. § (1) A társadalombiztosítási öregségi nyugdíjra jogosító öregségi nyugdíjkorhatára annak, aki
a) 1952. január 1-je előtt született, a betöltött 62. életév,
b) 1952-ben született, a 62. életév betöltését követő 183. nap,
c) 1953-ban született, a betöltött 63. életév,
d) 1954-ben született, a 63. életév betöltését követő 183. nap,
e) 1955-ben született, a betöltött 64. életév,
f) 1956-ban született, a 64. életév betöltését követő 183. nap,
g) 1957-ben vagy azt követően született, a betöltött 65. életév.”
A Tny. 18. §-a általános – mindenkire kiterjedő, mindenkire vonatkozó – öregségi nyugdíjkorhatárt expressis verbis nem állapít meg, és ilyen tartalmú rendelkezést a Tny. más §-a sem tartalmaz. A Tny. 18. § (1) bekezdése a)-g) pontban 62. és 65. életév között állapítja meg az öregségi nyugdíjkorhatárokat azzal, hogy a g) pont szerint annak, aki 1957-ben vagy ezt követően született, az öregségi nyugdíjkorhatára 65. életév. Ezzel a szabályozással a törvényhozó az 1996. évi LIX. törvény 1. §-ával megállapított 62. éves nyugdíjkorhatárt a fokozatosság elvének érvényesítésével 65 évre emelte.
Jogalkalmazási kérdést vet fel, hogy az Alaptörvényben foglalt „általános öregségi nyugdíjkorhatár” a jogosultak születési időpontjától függően 62. életév; 62. életév és 183 nap; 63. életév; 63. életév és 183. nap; stb., vagy egységesen 65. életév.
Önmagában vizsgálva a jogkérdést, kétféle válasz adható:
a) Annak, aki 1952. január 1-je előtt született, a betöltött 62. életév; aki 1952-ben született, a 62. életév beötlését követő 183. nap; … stb. az általános öregségi nyugdíjkorhatára.
b) Az általános öregségi nyugdíjkorhatár a betöltött 65. életév, amelyet a törvényhozó fokozatosan kívánt bevezetni, ezért a Tny. 18. § (1) bekezdés a)-f) pontjai az általános alóli kivételeket tartalmazzák.
A jogkérdés önmagában az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésének és a Tny. 18. § (1) bekezdésének összevetése alapján nem válaszolható meg.
A társadalombiztosítási alapelvek és a nyugdíjrendszer szabályozási megoldásai, az Alaptörvény (a hatályos Alkotmánnyal azonos) szabályai, az Alkotmánybíróság határozatai, valamint az Emberi Jogok Európai Egyezménye és az Emberi Jogok Európai Bírósága joggyakorlatának együttes értelmezésével lehet megalapozottan állást foglalni az általános öregségi nyugdíjkorhatár jelenleg hatályos szabályának alkotmányos meghatározásáról.
Mindezekre figyelemmel álláspontom szerint:
a Tny. 18. § (1) bekezdés g) pontja alapján jelenleg Magyarországon az öregségi nyugdíjra jogosító általános öregségi nyugdíjkorhatár a betöltött 65. életév.
Az öregségi nyugdíjkorhatár 1990-es évek elejétől tartó fokozatos emelésére az alkotmányos jogelvek betartásával, az érintett korosztályok számára kellő felkészülési időt biztosítva került sor.
Az öregségi nyugdíjkorhatár szabályozásának vizsgálata során a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény (a továbbiakban: Tbtv.) megoldásaihoz érdemes visszanyúlni. A törvény 1981-től hatályos rendelkezése szerint öregségi nyugdíjra a hatvanadik életévét betöltött férfi és az ötvenötödik életévét betöltött nő jogosult, ha húszévi szolgálati időt szerzett (39. § (1) bekezdés).
Ezekben az években tehát az általános öregségi nyugdíjkorhatár egyértelműen férfiak esetében a 60., nők esetében az 55. betöltött életév volt. Többszöri módosítást követően az 1996. évi LIX. törvény 1. §-a 1997. január 1-jei hatállyal a Tbtv. 39. §-át a következők szerint módosította:
„39. § (1) Az öregségi nyugdíjkorhatár – az e törvényben foglalt kivételekkel – a betöltött 62. életév.
(2) Az (1) bekezdésben foglaltaktól eltérően a nő öregségi nyugdíjkorhatára, ha
a) 1940. január 1-je előtt született, az 55.,
b) 1940-ben született, az 56.,
c) 1941-ben született, az 57.,
d) 1942-ben született, az 57.,
e) 1943-ban született, az 58.,
f) 1944-ben született, az 59.,
g) 1945-ben született, a 60.,
h) 1946-ban született, a 61.
betöltött életév.
(3) Az (1) bekezdésben foglaltaktól eltérően a férfi öregségi nyugdíjkorhatára, ha
a) 1938. január 1-je előtt született, a 60.,
b) 1938-ban született, a 61.
betöltött életév.”
A módosított törvényszöveg nem hagy kétséget afelől, hogy az általános öregségi nyugdíjkorhatár egységesen 62. évre emelkedett és a törvény a 39. § (2) és (3) bekezdésében a kivételeket – a 62. éves általános nyugdíjkorhatár elérésének fokozatosságát – állapította meg. A Tbtv. 1997. évi egyéb módosításai számos más korhatárt is megállapítottak (pl. a 39. § (5) és (8) bekezdései stb.), azonban ezek mind a kivételes eseteket szabályozták, amelyekre az általános korhatártól eltérő szabályok vonatkoztak.
Lényegében ezt a szabályozási megoldást tartotta fenn a Tbtv-t 1998. január 1-jével felváltó Tny. 7. §-a, amely szerint öregségi teljes nyugdíjra az 1997. december 31-ét követő és 2009. január 1-jét megelőző időponttól az jogosult, aki a hatvankettedik életévét betölti (a továbbiakban: öregségi nyugdíjkorhatár), és legalább húsz év szolgálati időt szerez. A Tny. ekkor hatályos 7. §-ának további bekezdései a kivételeket állapították meg, így az általános öregségi nyugdíjkorhatár – ezektől függetlenül – a 62. évre felemelt korhatár volt. A Tny. ebben az időszakban is tartalmazta az általános korhatár elérésének fokozatosságát biztosító születési évenként szerinti eltéréseket.
A Tny. hatályos 18. § (1) bekezdése jogszabályszerkesztési szempontból megváltoztatta az eddigi szabályozási megoldásokat, és nem az új öregségi nyugdíjkorhatárt állapította meg elsőként, majd ezt követően a kivételeket, hanem a fokozatosság elvét betartva, annak utolsó pontjaként jutott el – az 1957. előtt születettekre vonatkozó kivételeket követő – 65. életévet megállapító általános öregségi nyugdíjkorhatárig. Ez a szabályozási megoldás azonban csak annyiban tartalmi változtatás a korábbiakhoz képest, hogy a 62. éves általános nyugdíjkorhatárt 65. éves általános nyugdíjkorhatárra emelte fel.
Az általános öregségi nyugdíjkorhatár tehát ma Magyarországon a 65. életév, melyhez képest kivételek az 1957. év előtt született igényjogosultakra vonatkozó korábbi életévek.
Az öregségi nyugdíjkorhatár emelésének mindenkori alapjogi feltétele az olyan átmeneti szabályok megalkotása, amelyek biztosítják az érintett korosztályoknak a törvényben biztosított jogosultsághoz képest a továbbdolgozási kényszer fokozatos és arányos bevezetését. Ezek a szabályok azonban az általános öregségi nyugdíjkorhatár alóli kivételeket szabályozzák, és nem maguk az általános öregségi nyugdíjkorhatárok. Kizárólag ilyen értelmezést kaphat a hatályos jogi szabályozás is.
Az Alaptörvény indokolásából is csak az állapítható meg, hogy a törvényhozó szándéka egyértelműen a bíró szolgálati jogviszonyának az általános öregségi nyugdíjkorhatárra történő leszállítása volt. Ez megfogalmazható lett volna olyan módon is, hogy a felső korhatárt 65. életévben határozza meg, azonban ilyen szabályozás mellett a későbbi években esetlegesen bekövetkező további nyugdíjkorhatár emelés esetén az Alaptörvény módosítása lenne szükséges.
2. ) Az alapvető emberi jogok tiszteletben tartásának kötelezettsége
Az átmeneti rendelkezések és a bírák jogállásáról készülő új törvények nem állhatnak ellentétben az Alaptörvény emberi szabadságjogokat biztosító rendelkezéseivel. Ezt a jogállai követelményt célozza az Alaptörvény Állam fejezetének a bíróságról szóló rész 28. cikke is, amely úgy rendelkezik, hogy a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy azok a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak.
A Tny. 18. § (1) bekezdését is csak az Alaptörvény Alapvetés, valamint a Szabadság és Felelősség fejezeteinek alapvető jogokat biztosító szabályaival összhangban lehet alkalmazni. Az Alapvetés B. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy Magyarország független, demokratikus jogállam (hatályos Alkotmány (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdés).
A jogállami klauzula normatív tartalommal bír. A jogállamiságnak való megfelelés magában foglalja az Alaptörvény (Alkotmány) valamennyi rendelkezésének egyidejű érvényesülését, beleértve ebbe az emberi jogok tiszteletben tartását és védelmét is.
Melyek ezek:
1) Az EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége (I. cikk (1) bekezdés).
2) Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz… (II. cikk).
3) Minden embernek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét tiszteletben tartsák (VI. cikk (1) bekezdés).
4) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez (XIII. cikk (1) bekezdés).
5) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja (XV. cikk (2) bekezdés).
Az Alaptörvény idézett rendelkezései alapján a jogállamiság elvébe ütközne és a bírók emberi szabadságjogait sértené az új felső korhatár azonnali bevezetése, ezért arra csak fokozatosan, a bírók számára megfelelő átmeneti időt biztosítva kerülhet sor. Az Alaptörvény és a nemzetközi emberjogi egyezmények egyaránt garantálják a bírók alapvető emberi jogainak tiszteletben tartását. Az Alaptörvény szabadságjogokat biztosító szabályai a hatályos Alkotmányban is fellelhetők, ezért az Alkotmánybíróság határozatai és állandó gyakorlata iránymutatásul szolgálhatnak azok értelmezéséhez.
Az államszervezet akkor működik demokratikusan, ha a demokratikus jogállamiság és az ahhoz kapcsolódó alkotmányos rend fenntartása és működtetése alapvető követelményként magában foglalja a szabadságjogok tiszteletben tartását és védelmét.
a) A hátrányos megkülönböztetés tilalma
Az alapvető szabadságjogok védelmét szolgálja a diszkrimináció általános tilalmát tartalmazó alaptörvényi rendelkezés.
A diszkrimináció tilalma azt jelenti, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni.
A bírák nyugdíjkorhatárának megállapítása során nem hagyható figyelmen kívül az az alkotmányossági alapelv, amely szerint a társadalmi egyenlőség, mint cél, mint társadalmi érdek, megelőzhet egyéni érdeket, de nem kerülhet az egyén alkotmányos jogai elé. Ezen túlmenően a nem alapjogokat érintő, bármely más szempont szerinti megkülönböztetés is alkotmányellenes, ha az az emberi méltósághoz való jog sérelmével jár.
Alkotmányossági szempontok alapján ezért nem adható más értelmezés a Tny. 18. § (1) bekezdésben foglalt korhatárokat megállapító szabálynak, mint az, hogy a jelenleg hatályos általános öregségi nyugdíjkorhatár 65. év. Minden más jogértelmezés az Alaptörvény XV. cikkének (2) bekezdésébe, a diszkrimináció tilalmába ütközne.
A társadalom azonos, homogén csoportjába tartozó bírók között a jogalkalmazás nem diszkriminálhat életkoruk szerint sem.
Jogértelmezéssel nem ruházható fel a Tny. 18. § (1) bekezdése olyan alkotmánysértő tartalommal, amely lehetőséget nyújt a bírók életkora szerinti diszkriminálására oly módon, hogy a korábban született bíróknak 62. éves koráig, majd 63., 64., és végül minden más bírónak 65. éves koráig lehet hivatását gyakorolni. Ezzel a bírák mintegy 25 %-át fosztaná meg a 75 %-ot megillető jog gyakorlásától.
Nem szünteti meg ezt a diszkriminációt az a jogértelmezés sem, hogy egységesen minden bíró az öregségi nyugdíjkorhatárának eléréséig tarthatja meg szolgálati jogviszonyát. A bírói szolgálati jogviszony megszűnése nem köthető össze a társadalombiztosítási nyugellátás változásainak fokozatos bevezetésével. Az öregségi nyugdíjra való jogosultság megszerzése esetén a jogosult szabad belátása szerint dönt annak igénybevételéről. A korhatár emelésével a jogalkotó a már korábban biztosított és pontosan meghatározott időponthoz köthető jogosultság megszerzését tolja el későbbi évekre, ezért alkotmányossági szempontok alapján ilyen intézkedés csak fokozatosan és arányosan, az egyéni érdekekre is figyelemmel vezethető be. Ezért tartalmaznak a társadalombiztosítási jogszabályok átmeneti rendelkezéseket a megemelt általános nyugdíjkorhatár születési évek szerinti fokozatos elérésére. A bírói szolgálati jogviszony felső korhatárának leszállítása ezzel szemben olyan jogmegvonást jelent, amely – bár a jogalkotó hatalmában áll – csak az alkotmányosság kritériumainak megfelelően hajtható végre. Az első ilyen alkotmányossági szempont a diszkrimináció tilalmának érvényesítése, vagyis csak egységes szabályok szerint, minden bíróra azonosan lehet a szolgálati jogviszony felső korhatárát megállapítani.
A két jogterület eltérő szabályozási célja következtében a bíró szolgálati jogviszonyának megszűnését az öregségi nyugdíjkorhatár emelésének - alkotmányossági szempontok szerinti - fokozatosságához kötni a jog nem rendeltetésszerű gyakorlását jelentené a jogalkotás eszközével, így joggal való visszaélést valósítana meg.
Mindennek megfelelően, ahol jogszabály egyes foglalkozási csoportokban felső korhatárt állapít meg, ott a szabályozás egységes és nem diszkriminál az érintettek születési éve, életkora alapján. Így pl. az alkotmánybírók felső korhatára egységesen 70. év (1989. évi XXXII. törvény 15. §); a köztisztviselők (kormánytisztviselők) esetében 70. év (1992. évi XXIII. törvény 15. §); az egyetemi tanárok esetében 70. év (2005. évi CXXXIX. törvény 91. §) stb. a felső nyugdíjkorhatár.
A bíró szolgálati jogviszonyának szabályozása az öregségi nyugdíjkorhatár elérése esetén csak akkor nem valósít meg diszkriminációt, ha a jogviszony egységesen, a Tny. 18. § (1) bekezdés g) pontban meghatározott 65. életév betöltéséig állhat fenn.
A diszkrimináció tilalmának érvényesítése végett alkotta meg az Országgyűlés az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvényt. A törvény 8. §-a a közvetlen, a 9. §-a pedig a közvetett hátrányos megkülönböztetést definiálja. Közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül az a látszólag az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő rendelkezés, amely pl. az életkor alapján egyes személyeket, vagy csoportokat lényegesen nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoz, mint amilyenben más, összehasonlítható helyzetben lévő személy vagy csoport volt, van vagy lenne. E szabály lényege, hogy a megkülönböztetés látszólag semleges feltételen alapul, mégis, egyes védett tulajdonságokkal rendelkező személyeket lényegesen nagyobb számban érint.
A 2003. évi CXXV. törvény idézett rendelkezése megfelel a 2000/43/EK irányelv 2. cikk (2) bekezdés b) pontjában, valamint a 2000/78/EK irányelv 2. cikk (2) bekezdés b) pontjában foglalt meghatározásnak.
Nem alkalmazhatók a Tny. 18. § (1) bekezdésének rendelkezései az Alaptörvény (Alkotmány) szabadságjogokat tartalmazó szabályaiba ütközően, és ilyen átmeneti szabályok sem alkothatók.
Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Emberi Jogok Európai Egyezménye és az ahhoz tartozó kiegészítő jegyzőkönyvek kihirdetéséről az 1993. évi XXXI. törvény rendelkezik. Az Egyezmény 14. Cikke az Alaptörvény szabályával azonosan tartalmazza a megkülönböztetés tilalmáról szóló rendelkezést a következők szerint:
„A jelen Egyezményben meghatározott jogok és szabadságok élvezetét minden megkülönböztetés, például nem, faj, szín, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés szerinti vagy egyéb helyzet alapján történő megkülönböztetés nélkül kell biztosítani.”
A joggal való visszaélés tilalmát az Egyezmény 17. Cikke fogalmazza meg, amely szerint az Egyezmény egyetlen rendelkezését sem lehet úgy értelmezni, hogy az bármely állam (…) számára jogot biztosítana (…) olyan cselekedet végrehajtására, amely az Egyezményben foglalt jogok és szabadságok megsértésére vagy az Egyezményben meghatározottnál nagyobb mértékű korlátozásra irányul.
b) A demokratikus jogállamiság alapelvének biztosítása
A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, amely az állam kötelességévé teszi, hogy a politikai törekvéseket az Alaptörvény keretei között, a garanciális rendelkezések tiszteletben tartása mellett valósítsa meg.
Az Alkotmánybíróság a 7/1991.(II.28.) AB határozatában mutatott rá arra, hogy az állam akkor nyúlhat az alapvető jog korlátozásának végső eszközéhez, ha másik jog védelme vagy érvényesülése, illetőleg egyéb alkotmányos célok védelme más módon nem érhető el és a korlátozás csak olyan mértékű lehet, amennyi ezekhez feltétlenül szükséges. Az Alkotmánybíróság a 10/1992.(II.25.) AB határozatában kifejtette, a jogszabály alkotmányellenességének következményét elsősorban a jogbiztonságra figyelemmel kell levonni. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogbiztonság szorosan a jogállamiság alkotmányjogi elvéhez kapcsolódik. Az adott jogvédelmi szint garantálásának egyik módja a szerzett jogok védelme. A szerzett jogok védelme a jogállamiság legfontosabb elemét képező jogbiztonság alapján áll fenn. Annak ellenére, hogy a szerzett jogok védelme elsősorban a szociális jogokkal összefüggésben jelenik meg, érintőlegesen kiterjedhet bizonyos foglalkozások gyakorlása jogszabályi feltételeinek változására, ha egy meghatározott alanyi kör azt nem tudja tovább gyakorolni. A jogbiztonság követelménye az állam szabadságát korlátok közé szorítja, mivel megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a múltban keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását [11/1992.(III.5.) AB határozat]. A szerzett jogok védelme elsősorban a megfelelő felkészülési idő jogbiztonsági követelményének biztosítását jelenti az alapjogokba való állami beavatkozás esetére.
A bírói szolgálati jogviszony felső korhatára jelenleg 70. év, amelynek előzményei a bírói hatalomról szóló 1869. évi IV. tc. rendelkezéséig nyúlnak vissza. A bírói hivatást választó személyek ezért életpályájukat arra a törvényben biztosított jogosultságra építették, amely több mint 140 éve garantálta a 70 éves korig tartó hivatásgyakorlást, az ezzel együtt járó és ugyancsak törvényben meghatározott jövedelemmel. Ezt a megszerzett jogosultságot az állam bármikor csökkentheti vagy megvonhatja, azonban alkotmányosan csak olyan módon teheti meg, amely a szükségesnél nem nagyobb mértékben és arányosan avatkozik be a bírók magánéletébe, vagyis a jogmegvonást fokozatosan, a szabadságjogaikat biztosítva vezeti be. A demokratikus jogállam alapkövetelményét alkotó jogbiztonságot szüntetné meg a leszállított korhatár azonnali bevezetése, mivel a bírókat váratlanul, szükségtelenül és indokolatlanul megfosztaná a számukra egzisztenciálisan hátrányos életkörülményekre való felkészülés lehetőségétől.
A bírók korhatár leszállításának bevezetése akkor nem alkotmányellenes, ha a bevezetett korlátozások nem vezetnek már megszerzett alanyi jogosultságoktól való megfosztáshoz (ld. 731/1995. AB határozat). Ez az alkotmányos alapelv csak akkor érvényesül, ha az Alaptörvény elfogadását követő átmeneti rendelkezések biztosítják a leszállított felső korhatár fokozatos bevezetését. Az azonnali bevezetés az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe, a demokratikus jogállamiság deklarált normavilágába ütközne.
c) Az emberi méltóság védelme
A jogállamiságnak való megfelelés magában foglalja az Alaptörvény valamennyi rendelkezésének egyidejű érvényesülését, beleértve ebbe az emberi szabadságjogok tiszteletben tartását és védelmét is (Alaptörvény I. cikk (1) bekezdés). Az általános öregségi nyugdíjkorhatár azonnali hatályú bevezetése egyaránt sértené a bírók emberi méltóságát (II. cikk), magán- és családi életét, jó hírnevét (VI. cikk (1) bekezdés), a tulajdonhoz való jogát (XIII. cikk (1) bekezdés), és a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközne (XV. cikk (2) bekezdés).
Az emberi méltósághoz való jog azt jelenti, hogy van az egyén autonómiájának, önrendelkezésének egy olyan, mindenki más rendelkezése alól kivont magja, amelynél fogva az ember nem válhat eszközzé, tárggyá. Az emberi méltóság oszthatatlan és korlátozhatatlan, ezért minden emberre egyenlő (64/1991.(XII.17.) AB határozat). Az Alkotmánybíróság legutóbb a magánszemélyek különadóját szabályozó törvény felülvizsgálata során született 37/2011.(V.10.) AB határozatában fejtette ki az emberi méltósághoz való jog tartalmát a következők szerint:
„…az emberi méltóságnak az illetéktelen állami beavatkozást elhárító funkciója van.
…az emberi méltóság védelme megköveteli azt, hogy az állam tartózkodjon olyan intézkedések törvénybe foglalásától, amelyek alkalmazása – a jogszabályi környezetből felismerhetően – súlyosan veszélyezteti a magánszemély és a vele együtt élő közeli hozzátartozók megélhetését.
Az emberi méltóság minden tárgyi jog megalkotásánál és alkalmazásánál a legfőbb alkotmányos vezérlő elv, az alkotmányos alapjogok, értékek és kötelezettségek rendszerének a tényleges alapja. Az alapjogoknak anyagi tartalma van, és ez a tartalom az emberi méltóságból ered. Az egyes alapjogokat kifejezetten az emberi méltósággal, mint „anyajoggal” összefüggésben, azzal együtt, arra tekintettel kell értelmezni. Állami beavatkozást megvalósító törvénynek egyensúlyt kell teremtenie a személyek jogmentes magánszféráját védő alapvető jogok és a törvényben megcélzott társadalmi, politikai, gazdasági érdekek között. Ezek egyoldalú, kizárólagos és differenciálatlan érvényesülésekor alapos okkal lehet hivatkozni az alapvető jogok, végső soron az emberi méltóság védelméhez való jog sérelmére.”
A leszállított bírói korhatár azonnali bevezetése az érintett bírók emberi méltóságát sértené a magánszférájukba való indokolatlan és a szükséges mértéket meghaladó beavatkozással. A bíró foglalkozásának gyakorlását pályaválasztása óta folyamatosan kettős törvényi védelem biztosítja. Törvény garantálja a 70 éves felső korhatár eléréséig a jogviszony fenntartásának kötelezettségét, és a bírót ugyancsak törvényben biztosított mértékű jövedelem illeti meg. A bírói hivatás iránti elkötelezettség mellett ez a két anyagi kihatással járó egzisztenciális feltétel, amely a bíró magánéleti szabadságát biztosítja. Ezekre alapozhatja emberi méltóságát, és azok létformáit (attribútumait), mint a rendelkezési jogát, az önazonossághoz, a magánszférához való jogát, a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogát. Az állam önkényes jogalkotással nem sértheti meg a bírók személyiségi jogait, nem hozhat létre olyan élethelyzeteket, amelyek magán- és családi életüket szétzilálja, kapcsolataikat felbontja, jó hírnevüket erodálja, törvényben garantált tulajdoni várományukat elvonja.
Az érintett bírók ugyanis életpályájukat a 70 éves korig tartó foglalkozás gyakorlására építették, magánéletüket, családi- és tulajdoni viszonyaikat erre alapozták. A hatályos nyugdíjszabályok alapján várható – 2010. január 1-jéig a bírói jogviszony fennállása alatt is igénybe vehetett – öregségi nyugdíj mértéke a bírói jövedelmek 30 %-a körüli összeget tesz ki, amely egzisztenciális ellehetetlenülést okozna. Az érintett bírók az azonnali jogviszony megszüntetés eredményeként gyökeresen megváltozott életkörülmények közé, kiszolgáltatott élethelyzetbe kerülnének, emberi méltóságuk súlyosan sérülne.
Az Alaptörvény indokolásából is megállapítható, hogy nincs alkotmányos indok, amely az új korhatár azonnali bevezetésével járó alapjog-elvonást igazolhatja, ezért az átmeneti rendelkezések ilyen megalkotása esetén sérülnének az Alaptörvény előzőekben hivatkozott szabályai.
A foglalkoztatási jogviszony korhatárának leszállítása önmagában nem alkotmánysértő. A foglalkozás megválasztásakor azonban az egyén ilyen döntésének számolnia kell a foglalkozás gyakorlásának törvényi feltételeivel, közöttük azzal, hogy az adott foglalkozás milyen életkorig gyakorolható. A felső korhatár megváltoztatása ezért nem lehet önkényes vagy ésszerűtlen és a foglalkozás gyakorlója az indokolatlan állami beavatkozással szemben alapjogi védelemben részesül. Ez az alapjogi védelem illeti meg a bírókat is a szabadságjogaikat sértő törvényhozás esetén.
d) A tulajdon védelme
A jövőben potenciálisan kifejtendő munkatevékenységért járó bérjövedelem alkotmányos tulajdonvédelem alá vonása differenciált megítélés alá eshet. Az Alkotmánybíróság 1992. óta követett gyakorlata szerint a tulajdoni alapjogvédelem kiterjed a polgári jogilag nem tulajdonnak minősülő vagyoni értékű jogokra is (17/1992.(III.30.) AB határozat), s az Alkotmánybíróság azóta ezt az oltalmat az eredetileg védett dologi jellegű vagyoni jogokon túlra, a várományokra is kiterjesztette. A 43/1995.(VI.30.) AB határozat azonban azt is kifejtette, hogy a különböző várományok csak akkor részesülnek alapjogi védelemben, ha az azokra vonatkozó ígérvény ellenszolgáltatás fejében történt.
A bíró szolgálati jogviszonya lényegesen eltér a más foglalkozások gyakorlásától várt jövedelemszerzéstől. Olyan várományt keletkeztet, amely törvényben meghatározott jövedelem megszerzését biztosítja a bíró 70 éves koráig. Ettől a bírót önkényesen nem lehet megfosztani. Azt kell megvizsgálni, hogy a bíró a váromány fejében nyújt-e valamilyen ellenszolgáltatást. A bíró szolgálati jogviszonya létesítésekor kötelezettséget vállal arra, hogy – a törvényben foglalt kivételekkel – más kereső tevékenységet nem folytat, nem lehet gazdasági társaság és szövetkezet vezető tisztségviselője…stb. (Bjt. 23. §). Ez a bírói hivatás gyakorlásával együtt járó törvényes korlát olyan jövedelemtől fosztja meg a bírót, ezáltal tulajdona gyarapítását tiltja meg, amely más foglalkozások esetében elérhető. Ez a kötelezettségvállalás a bíró „ellenszolgáltatása” a jogilag biztosított 70 éves korig tartó munkalehetőségért és az ezzel elérhető jövedelemért. Különösen figyelembe kell venni a bírók személyes tulajdonságaként megjelenő legmagasabb fokú szakmai felkészültséget, amely a tevékenységi korlát nélkül jelentős piaci értéket képviselne. Ezen az elvi alapon vonható az elérhető bírói jövedelem az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján alapjogi védelmet élvező tulajdoni körbe.
Az Alaptörvény rendelkezése a tulajdonhoz való jogot emberi alapjogként kezeli, ezért a tulajdonhoz való jog megítélése az alapjogok megítélésének sorsát osztja, vagyis törvény a tulajdonjog lényeges tartalmát nem korlátozhatja.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány tulajdonfogalmát meg kell különböztetni a polgári jogi tulajdonétól. A polgári jogi tulajdonfogalom lényeges tartalma a birtoklás, a használat és a rendelkezés. Ezek azonban az alkotmánybírósági felfogás szerint nem jelentik a tulajdonnak mint alkotmányos alapjognak azt a lényeges tartalmát, aminek a korlátozását az Alaptörvény I. cikk (1) bekezdése (Alkotmány 8. § (1) bekezdése) tiltja. A tulajdon polgári jogi tartalmát tevő birtoklás, használat, rendelkezés tehát korlátozható anélkül, hogy alkotmányos sérelem esne. A korlátozás esetében az Alkotmánybíróság – más alapjogi korlátozásnak megfelelően – a szükségességi és arányossági tesztet alkalmazza. Az alkotmányjogi értelemben vett tulajdon tehát törvényben, közérdekből, elkerülhetetlenül szükséges mértékben és arányban korlátozható (7/1991.(II.28.) AB határozat, ABH 1991., 22.). A tulajdon korlátozásával szembeni védelem tehát feltételes és relatív. A tulajdonjog valamely elemének a korlátozása csak akkor jár a tulajdonjog – mint alkotmányos alapelv – korlátozásával, ha nem elkerülhetetlen, továbbá, ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan. (2299/B/1991. AB határozat, ABH 1992., 570.)
A bírókra vonatkozó felső korhatár leszállítása hibás jogalkalmazás esetén az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján alkotmányos védelem alá eső tulajdoni korlátozást is megvalósíthat. Az Alkotmánybíróság a 64/1993.(XII.22.) AB határozatban mutatott rá arra, hogy a tulajdon „elvonása” alkotmányjogi értelemében nem feltétlenül a polgári jogi tulajdonjog elvesztése.
Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; azaz sem a birtoklás, használat, rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával. Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más.
Az Alkotmány a tulajdonjogot, mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben. Az alkotmányos védelemnek úgy kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását, hogy közben ugyanezt a védelmi feladatot elláthassa. Amikor tehát az egyéni autonómia védelméről van szó, az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is (például társadalombiztosítási igényekre.).
A tulajdonhoz való alapvető jog védelmében a minőségi határvonal ma már nem a tulajdon „korlátozása” és polgári jogi értelemben vett „elvonása” között húzódik. Az alkotmányossági kérdés az lett, hogy milyen esetekben kell a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást minden ellenszolgáltatás nélkül eltűrnie, illetve mikor tarthat igényt kártalanításra tulajdonosi jogai korlátozásáért.
Az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságai miatt az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett. Aránytalannak tekinti például az Alkotmánybíróság a tulajdonkorlátozást, ha annak időtartama nem kiszámítható.
Az Alkotmánybíróság fentiekben elemzett határozataira is figyelemmel az új felső korhatár bevezetése megfelelő felkészülési idő nélkül fosztaná meg a bírókat többéves tulajdoni várományuktól, ezért alapjogi sérelmet okozna. Az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdése alapján a bíró szolgálati jogviszonyának megszüntetése nem hajtható végre az Alaptörvény emberi jogvédelmi rendelkezéseibe ütközően. A 70. éves felső korhatár leszállítása a bírók tulajdonát közvetlenül érinti, mivel azt a jogos várományt szünteti meg, amely még több évi bírói jövedelem lehetőségének törvényes alapját biztosította. Ez alkotmányosan csak arányosan, a szükségesség mértékéig érintheti a tulajdonhoz való jogot.
Az Alkotmánybíróság tulajdonvédelmi felfogása összhangban van az Emberi Jogok Európai Egyezményével és az Emberi Jogi Bíróság ítélkezésével. Az Egyezmény eredetileg nem vette fel a jogok és szabadságok közé a tulajdont. (Nem vették át az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata 17. cikkében szereplő tulajdonhoz való jogot az immár jogilag is kötelező Egyezményokmányok sem.) Az Európai Emberi Jogi Egyezményhez csak később, az első jegyzőkönyv fűzte hozzá a „javak békés élvezetéhez” való jogot. Ez a megfogalmazás szélesebb védelmet nyújt a technikai értelemben vett, polgári jog szerinti tulajdonénál.
Az Egyezmény Kiegészítő Jegyzőkönyvének 1. Cikke rendelkezik a tulajdon védelméről.
Ennek alapján minden természetes vagy jogi személynek joga van javai tiszteletben tartásához. Senkit sem lehet tulajdonától megfosztani, kivéve, ha ez közérdekből és a törvényben meghatározott feltételek, valamint a nemzetközi jog általános elvei szerint történik.
Az Emberjogi Egyezmény tehát megerősíti azt az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata által érvényesített jogelvet, hogy az ember életébe, jogviszonyaiba az állam csak a szükséges mértékben és arányosan, a köz érdekében avatkozhat be.
A Legfelsőbb Bíróság Polgári Kollégiumának Elvi Csoportja 2011. április 30-án véleményt alakított ki, a hivatásos bírák szolgálati jogviszonya megszűnésének az általános öregségi nyugdíjkorhatárhoz kötött fokozatos bevezetéséről.
Az Elvi Csoport az új korhatár bevezetésének alkotmányos megoldásához az átmeneti rendelkezések következő megalkotására készített javaslatot:
“Az átmeneti rendelkezések az Alaptörvény új rendelkezéseivel összhangban úgy is kialakíthatók, hogy az általános öregségi nyugdíjkorhatárnak a 65. életévet tekintve, azt a bírói kar fokozatosan, minél kisebb megrázkódtatással érje el. Erre de lege ferenda alapvetően két megoldás képzelhető el:
A) változat: A bírói nyugdíjba vonulás kényszerű (felső) határa nagyjából akkorra érje el a 65. életévet, amikor a Tny. szerint ez az öregségi nyugdíjkorhatár minden foglalkozásra vonatkozóan általánossá válik. Egy fordított fokozatosság érvényesüljön tehát, amelyben – ellentétben a nyugdíjra jogosító minimum korhatárral, amely évről-évre folyamatosan emelkedik 65 évre – a bírák nyugdíjba vonulásának kötelezettsége (az ún. felső korhatár) 2012-től folyamatosan csökkenjen, a következő módon:
2012 – 2013-ban a 69. életévüket,
2014 – 2015-ben a 68. életévüket,
2016 – 2017-ben a 67. életévüket,
2018 – 2019-ben a 66. életévüket,
2020 – tol a 65. életévüket betöltött bírák szolgálati jogviszonya szűnjön meg a törvény alapján, amely 2022-ben „találkozik” az általános öregségi nyugdíjkorhatár akkorra a Tny. szerint elérendő 65. életévével.
Ez a megoldás, fokozatossága következtében egyrészt tervezhetővé és kiszámíthatóvá tenné a nyugdíjba vonulás időpontját, másrészt várhatóan sokkal kisebb fennakadást idézne elő az amúgy is túlterhelt igazságszolgáltatási apparátusban és ezáltal az ügyek - nemzetközi kötelezettségeinkből is folyó – ésszerű időn belüli elbírálásában. Emellett lehetővé tenné a bírói pályára készülő fiatalok átgondolt és tervezett bevezetését a bírói munkába és kellő felkészülését az ítélkezésre.
B) változat: Ha a bírák esetében az egységes felső korhatár a jövőben 65 év és ezzel a bírák is az általános nyugdíjkorhatárhoz igazodnak, az egyben azt is jelenti, hogy 2012-ben az Alaptörvény hatályba lépésével még az 1948-ban született bíráknak is, akik 2012-ben betöltik a 62. életévüket, további három év felkészülési idő áll rendelkezésre arra, hogy életviszonyaikat a 70 évről leszállított 65 évhez igazítsák. Így a korhatár 65 évre történő leszállítása jelentős egyéni érdeksérelmet sem okoz, illetve mérsékeli az ügyek átcsoportosításának igényét, és lehetőséget ad a bírósági titkárokból előlépő fiatal bírák betanítására. Ennek a megoldásnak az előnye, hogy az átmeneti rendelkezést csak egy kis csoportra, az 1942 és 1947 év között született bírákra, tehát öt éves időszakra kell megalkotni... Ezek a személyek 2012-ben a 65 éves életkort már betöltötték vagy három évnél kevesebb időn belül betöltik. Az ő számukra egységesen minimum két éves felkészülési idő biztosítása lenne indokolt, tehát még két évet dolgozhatnának, ha ezt kívánják.
Mindkét megoldás biztosítaná, hogy a fiatal, várakozó titkár generáció a 65 éves felső korhatár miatt gyorsabban előreléphessen, de nem sújtaná a bírói kar felsőbb szintjeit és az idősebb bírói korosztályt, ugyanakkor elkerülhető lenne az ügyek tömeges átszignálásának kényszere, az ügyek ésszerű időn belüli elbírálásának súlyos sérelme, az igazságszolgáltatás szervezetének komoly zavara.”
Az ismertetett véleménnyel azonos szempontok alapján az igazságszolgáltatás zavartalan működésének biztosítása és a bírák alapjogainak védelme érdekében hozta meg az Országos Igazságszolgáltatási Tanács a 88/2011. (V. 13.) OIT határozatát a Magyarország Alaptörvényének a bíró öregségi nyugdíjkorhatárára vonatkozó rendelkezése [26. cikk (2) bekezdés] végrehajtásával összefüggő jogi szabályozás kezdeményezéséről:
„Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 39. §-ának n) pontja alapján – a bíróságok működőképességének megóvása és a nyugdíjba vonuló bírák helyzetének méltányos rendezése érdekében – az alábbi jogalkotást kezdeményezi.
1.) A Magyarország Alaptörvényéhez kapcsolódó átmeneti rendelkezésekről szóló törvényben – az Alaptörvény 26. cikk (2) bekezdésével összefüggő rendelkezéseknél – az alábbi szempontok érvényesüljenek:
a) az átmeneti rendelkezések körében az általános öregségi nyugdíjkorhatár tekintetében a törvény mondja ki, hogy a bírói jogviszony valamennyi bíró esetében a 65. életév betöltéséig állhat fenn, de a szabályozás ne zárja ki egyrészt azt az esetet, ha a bíró a 65. életévének betöltése előtt a nyugellátásáról szóló törvényben meghatározott kedvezményes szabályok alapján kíván nyugdíjba vonulni, másrészt számoljon azzal a lehetőséggel, hogy a későbbiek során az öregségi nyugdíjkorhatár emelkedhet (az erre vonatkozó szövegjavaslatot a határozat mellékletének 1. pontja tartalmazza),
b) valamennyi érintett bíró szolgálati jogviszonya a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvényben (a továbbiakban: Bjt.) szabályozott felmentési eljárás (felmentési idő biztosítása, ezen belül törvényben meghatározott időre mentesítés a munkavégzési kötelezettség alól) szabályai szerint, tehát ne „a törvény erejénél fogva” szűnjön meg, és
c) a felső korhatár drasztikus csökkentése ne érje teljesen felkészületlenül azokat a bírákat, akik a kiszámítható életpályában bízva, aktív bírói tevékenységüket a jelenleg hatályos törvény rendelkezései szerint tervezték. Ezért a 2012. január 1-jén a csökkentett felső korhatárt már betöltött, vagy ahhoz közel álló bírák nyugdíjazásánál egyfajta méltányos fokozatosság, de legalább egy-másfél év átmeneti idő érvényesüljön.
2.) A Bjt. rendelkezései a határozat melléklete 2. pontjának megfelelően, 2012. január 1. napjával egészüljenek ki a szolgálati pótlék jogintézményével.”
Összefoglalva: a bírák szolgálati jogviszonyát az Alaptörvényben foglalt jogelvekkel összhangban lehet megszüntetni, hogy az diszkriminációmentesen, az emberi szabadságjogok tiszteletben tartásával és a tulajdon szükséges mértékű, az elérni kívánt céllal arányos korlátozása mellett valósuljon meg.
„Valljuk, hogy az emberi lét alapja az emberi méltóság”. (Nemzeti Hitvallás)
